我国与西方国家实行绩效预算的基础比较
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摘要 我国的绩效预算改革经过十余年的发展取得了一些成效但依然处于起步阶段，许多学者借鉴了西方的先进经验应用于我国实践却尚未取得显著效果。本文通过我国与西方在实行绩效预算的基础方面的差异，分析这些差异对我国推行绩效预算改革的影响，进而寻找到适合我国客观情况的改革路径。
关键词 绩效预算绩效评估
一、西方与我国绩效预算改革的概况及现状
自二十世纪七八十年代以来，在财政危机、信任危机等多方面的压力，以英国、美国澳大利亚等为代表的西方国家抱起了一场声势浩大的行政改革运动，对政府的内部动作模式以及外部管理机制都进行了重大的调整与变革，尽管具体形式有所不同，但宗旨只有一个：提高政府绩效，重塑政府以及政府与社会的关系。
在西方国家改革之风盛行的感染下，我国政府也于20世纪90年代中后期兴起了一些绩效预算改革的探索和实践，许多学者提出向西方国家借鉴经验以推动我国的绩效预算改革，虽然取得了一些进展相对缓慢。原因何在?笔者认为，中国政府以及社会环境与西方国家相比存在明显的差异，其中某些差异甚至对实行绩效预算改革有着关键的影响，但在急功的近利的赶超心态支配下，忽视了自身的具体情况，倾向于寻找普适性的方法与技术。一味将国外经验套用于我们政府，不但收效甚弱，还有可能带来相反的结果。因此。要向西方国家学习借鉴先进经验和技术之前，必须认真分析两者现有条件的差别，结合中国的具体情况分析各项经验技术，在实践中不断改进和调整才能取得成效。
(一)经济基础：完善与市场经济与过渡中的经济体制
经济要素是影响一国行政的首要要素，西方国家的市场经济体制经过上百年的发展已经基本成熟与完善。而我国的经济结构经历了从计划经济向市场经济的转型，市场机制在很多方面还有待完善，并没有市场充分发挥出西方国家市场经济体制的特性。这种情况下，政府行为的效果受到多种因素的影响特别是许多非正常非市场因素的干扰，从而难以评价政府行为本身对经济社会的影响，绩效预算也无从谈起。经济基础决定上层建筑，这一基础的明显差异将在政治、社会、文化等各个方面影响我国绩效预算改革的进程。
(二)政治制度：分权化的政治架构与集权化的领导
西方国家的政治制度是以分权体制为核心的，这种分权原则不仅体现在纵向的政府级次分权中。而且体现在的议会、司法和行政的三权分立以及民众对政治生活的参与中。纵向分权的各级政府“借助于于拨款问题展开、演化，并直接影响着绩效评估在不同层级政府间的借鉴与学习”。横向的三权分立导致的权力而相互监督、相互约束、相互制衡以及社会公众的监督与政治参与从不同的方面督促政府部门提高自己的绩效。整个绩效预算改革的过程中，来自各方面的强大的外部压力成了推动改革的主要力量。
中国的政治架构有明显的集权特色，这种集权与体现在纵向与横向两个方面，一是纵向上中央对地方的控制；二是横向上党对政府的领导。集权的形成是由我国建国以来国内外环境共同决定的，这种集权式政治架构对我国经济的发展也取得了相当辉煌的成就。由此，政府改革的主要推动力量来自政府自身要求改进的态度，主动向西方国家学习的强烈愿望，来自于党和中央的主动调控，改革过程更为明显地体现领导者的意志。
(三)人文环境：民主自治与“父母官”
西方国家政府从存在伊始就不断受到理论界以及民众的质疑与抨击，其“守夜人”的角色一直受到各学派的争论，民主理念也促使民众对政府保持着“非激进性”的特色，既怀疑政府，又不政府。一方面，他们担心个人的自由受到束缚而不愿意政府的存在，另一方面又必须建立政府来保证个人权利的实现，在这种心态下，就会苛求政府以最少的花费做更多更好的事。这种怀疑倾向使他们对政府官员的首先情操提出了更高的要求，竞选者也经常通过节俭高效方面的承诺来赢得选民的支持。
二千多年封建统治的历史、儒家学说的传统教化和中华民族实现独立的辛酸历程使中国的民众更倾向于相信政府，相信“他们实行的是仁政，他们会像照看他们自己的孩子的利益那样照看人民的利益。我们放手让他们去处理一切事务，给予他们绝对的信任……再也找不出任何一个别的国家，其人民是这样仁慈地对待他们的行政官员们。”漠视了监督政府工作的重要性。虽然近些年来中国人对政府的信任态度发生了一些变化。民主意识日益增强，一定程度上促进了政府及领导者提升绩效，但与西方民众对政府所持的“怀疑”态度大相径庭。
(四)科技发展：“合乎逻辑”与“合乎情理”
“在一定程度上，美国政府不断推进绩效评估的历史就是政府管理中增加科学理性色彩的过程。”科学理性主义认为事物的发展过程中存在着公理或者原则，强调用科学规范、科学思维模式和科学方法等来认识世界解释事物。受此影响，西方学者关注绩效评估技术的发展，追求评估的定量化，更多地以定量化的手段来获得和表达绩效结果，而相对忽视定性的描述。在此影响下形成的西方完善的信息网络和评估体系为绩效预算提供了良好的基础。
人文化倾向在中国超越了科学理性主义。也确立了我国管理实践的基调和特点。政府工作中缺乏科学的量化管理，更强调“合情合理”而不是“逻辑合理性”。由于科学体系发展的滞后，为追求“改革”而设计的量化指标人为随意性大，管理者通常没有清楚界定数据的统计口径及来源。优先选用一些有利于自己的数字来说明工作绩效，尽管这些数字有可能是片面的或者缺乏真实性的。
三、正确认识差异。找准改革途径
差异的存在是必然的，即使是已经实行了绩效预算改革的西方国家也有着不同的国情。如果正确认识这些差异，一方面确保发挥我国的优势，对西方国家的经验做适度调整，使之与我国国情更好地结合；另一方面，认识我国现有条件的不足，加快改善相关的配套措施，使之更适合绩效预算的要求。
(一)继续推动市场经济改革，尽快实现全面的社会主义市场经济体制。
市场经济体制的转型是由我国历史的特殊国情所决定的，也是适合我国经济社会发展的正确选择。目前在一些领域还存在着计划与市场并存的局面，但这是渐进式改革的过程中无法避免的情况。应继续推动这些领域的市场经济体制改革。加快这一改革的进程，使“计划”和“行政干预”尽早从市场竞争领域退出，保证经济主体的自由，保证市场经济正常发展。
(二)拓展民意表达途径，听取各方意见
集中制的政治体制有着其特色和优势，在自上而下推动的绩效预算改革中，要充分听取下级及民众的意愿，广泛拓宽民意表达的途径，吸取各方面的意见和建议。现在各级政府中出现的投诉专线、意见信箱、听证会等就是政府为了拓宽言路而进行的创新，在市场经济体制的推动下，这种创新会越来越多。更多的民意表达和意见采纳，有利于党和政府更全面地了解客观情况，寻找正确有效的途径和方法。
(三)唤醒民众的参与意识，强化民众及社会的监督
自改革开放以来，民主意识越来越深人人心，但公民的监督和参与并不是一件简单的工作。要完全唤醒民众的监督和参与意识是一项长期的工作，不仅要从制度上完善法制建设，保障民众监督和参与的权利；还要从教育上培养民众参与政治和监督政府的意识，一方面了解政府行为与自己权利的密切联系，一方面学习正确的表达民众意见的途径。
(四)加快科技发展，强化制度保障
西方先进的绩效评估体系与绩效评估技术是具有普适性的经验，必将对我国绩效预算的建立产生实质性的影响。但基于我国当前信息化建设的滞后、科学技术发展的偏面以及制度建设的缺失，使这些普适性经验在我国的运用遇到了重重障碍。当前在促进绩效预算改革的过程中，应加快信息化建设的步伐，为绩效评估提供坚实的基础；鼓励绩效评价技术的发展。鼓励科学评估方法的研究，以正确借鉴国外成熟评估体系；推进制度建设与改革，为绩效预算改革的进行提供制度保障。
综上所述，要借鉴西方经验促进我国绩效预算改革必须先正确认识经验适用的基础和条件，发现自身的优势与劣势，扬长避短，对西方经验进行调整和创新，更好地与我国绩效预算改革的具体实践相结合，从而真正对我国绩效预算改革的发展起到实质性的促进作用。