绩效管理,趋势所在,渐行渐效

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众所周知，政府的财政收入主要来自税收，纳税人从关注财政资金的安全性到关注财政资金的绩效，表现在从关注政府“产出”转移到“政府产出”的“绩效”，同时，公共资金供求矛盾依然突出，支出的效率不高等问题仍然不同程度存在，这成为公共资金高效运行的制约因素。因此，纳税人便把目标前移：政府部门在制定政策时是否已考虑到最终的结果，如果没有考虑成本和结果，是否存在拿纳税人的钱来为自己赚取政府机构的“产出”，从而使纳税人利益受损。如何解决政府部门“吃力不讨好”，纳税人“花钱不受益”两难问题？这已现实的摆在政府部门的眼前，即确立以“结果”及“追踪问效”为导向的公共支出管理模式，提高公共支出效率。由此可见，研究地方政府支出绩效管理工作，是当前政府公共管理的一项重要任务，它对于加强政府支出管理，提高资金使用效益具有十分重要的意义。从2008年开始，笔者一直从事财政绩效评价工作，从项目支出绩效评价入手，逐步建立绩效评价项目库，探索各种有效绩效和监督结合途径，有的放矢地进行试验，收到良好成效，在项目评价过程中调研走访乡镇、单位，一边实践、宣传一边总结、探索，绩效管理日渐深入人心，也为探索和贯彻我县绩效管理奠定了一定的基础。

一、苍南财政支出绩效管理的现状分析

苍南县是个区域发展不平衡，可用资金少，财政供养人口多，刚性支出多，苍南财政资金供需矛盾非常突出，资金分配问题成为老大难问题，加上历史原因及每年台风灾害影响，“吃饭”财政一直困扰着苍南各级政府，“会哭的孩子有奶吃”，效率问题尤为突出，项目经费用于日常经费比重大等现象时有存在，资金安排中搞平均分配，专项资金被像胡椒粉一样分散了，社会各界呼声很高，综合绩效一直不理想，公共支出体制改革步伐一直加紧脚步进行着。

苍南县公共财政“三位一体”及“大监督”格局应势形成，从2000年成立财政监督科，开始摸索公共财政监督模式，对部门预算执行情况进行监督检查，2002年成立国库科，逐步形成预算、执行、监督三分离制约机制，2008年适时成立绩效评价科，在绩效评价起步阶段开展了大量工作，2010年改为绩效管理科，为促进全县财政资金的高效率利用树立了震慑作用，整个工作取得了良好的成效，2013年实行“财政大监督”格局，将监督贯穿于资金使用全过程。

二、苍南县预算绩效目标管理必要性及现实性

苍南县预算绩效目标管理可行性主要体现在以下：我局部门预算编制体系较成熟，在“二上二下”中，论证体系已初步开展工作，缺乏的是有效的量化标准，资金使用过程中的随时对照的可操作目标，简言之，论证阶段缺乏出台一个有效量化的评分体系和目标确切要求。致使及时原先有一定的目标，如某项事业发展基金都有一定的管理办法，但资金使用过程中却相差深远，到事后评价才发现问题。如果实现已有量化考核标准，事中跟着量化体系走，变动较大是重新论证，事后根据评价状况确定下一轮的资金安排，则资金使用的每一步都会被自觉监督。

苍南县近年财政预算以多种渠道的绩效评价正逐步开展：对处于起步阶段的绩效评价，苍南县首先加强了制度建设，由县政府出台《苍南县财政支出项目绩效评价试行办法》，全面阐释绩效评价目标、要求、实施范围、评价内容、组织管理方式、评价机构、结果应用、监督管理，一整套完整的体系将我县财政预算内、外资金及其他大型财政补贴项目全部囊括。财政局内部出台《苍南县财政局绩效评价内部协调工作制度（试行）》，共同做好优化资源、协调、分工配合，提出各类评价对象的不同确定步奏方法，如重点项目应列入当年财政工作重点，主管部门评价应由归口业务科室共同确定，自评项目由相关部门协同确定等，使苍南局绩效评价工作中科室分工明确、内外协调沟通流畅，较好地解决了苍南县绩效评价工作“涉及面广、专业性高、操作难度大”的问题，使我县绩效评价有章可循，绩效评价工作稳健发展。

三、苍南绩效管理实践初现成效

1.绩效自评全覆盖

绩效自评是各主管部门和项目单位对财政资金使用的反思和总结，通过绩效自评工作能促使各部门认识到项目资金使用绩效的重要性。按照“谁使用、谁评价”的原则，近年县财政着力抓好绩效自评扩面工作，自评率达到100%，逐年参照自评报告中披露出个别项目单位的轻重缓急原则安排专项资金、评价目标逐步从模糊到较清晰并可量化。

2.绩效目标细化编报工作开始模式化

绩效目标是绩效管理的核心内容，是绩效评价的主要依据。实现绩效评价全覆盖后，为今后相同（延续）项目设定细化目标提供了可参考模板。县财政部门逐步强化项目单位绩效目标管理意识，在年初部门预算布置时，要求预算单位上报部门预算必须同时上报绩效目标，并在设置县财政部门预算编制流程中，增加财政绩效编制终端，随时查询绩效目标上报情况，适时跟踪监督。并选择一些项目进行目标细化试点跟踪，县财政局会同技术专家、财务专家对照项目可行性报告进行逐项细化，各个年度进行事中绩效评价，项目结束进行事后评价。

3.全面组织财政部门绩效评价工作。为建立健全绩效评价机制，县财政部门分两个层次组织绩效评价工作。第一层次由是财政归口业务科室组织绩效评价。各科室每年至少安排三个以上项目，从项目概况、项目实施结果、存在问题、提出建议等方面进行项目的回顾评价。二是财政监督局（绩效管理科）组织重大民生项目实施重点评价。

4.苍南县财政支出的绩效评价工作逐步形成社会监督效应。苍南县政府县主动将结果呈报人大、政协及社会各界，人大从2008开始一直关注财政支出绩效状况，每年年初制定评价计划时确定重点评价项目，不定期组织人大代表参与1至2个民生项目评价，亲自到实地调查视察、走访群众问卷等方式，年终责成上报绩效评价完成状况和支出绩效状况，形成一套直接或间接参与财政支出绩效评价监督工作机制。一是进一步扩大了社会宣传面，民众对财政资金使用更加关注；二是进一步增强了预算的制约力，各部门单位都能自觉对项目资金按规定完成自评工作，从预算编制到预算执行能追求绩效目标的实现；三是人大监督财政安排资金时能充分了解资金运转情况，掌握资金投向方向、范围，提高了资金有效使用。

四、探索新的绩效预算管理模式

严把事前绩效审核环节。关注财政支出绩效目标申报、审核和批复，使项目预期绩效与预算安排相结合，明确资金管理责任，促进项目按预定绩效目标实施。同时，在审核过程中，引入第三方评审，进一步提高绩效目标编报的科学性和规范性。并且将绩效目标的申报、审核融入预算管理过程中，作为预算安排的前置条件，绩效目标评审未通过，原则上不能下拨资金。

突出事中绩效跟踪环节。关注财政资金投入情况，对项目目标完成情况、项目效益与预期目标偏差等情况进行跟踪，以及保证绩效目标实现的各项政策、措施落实情况，保证项目按绩效预定目标完成。同时，对绩效目标进一步完善，使财政资金的投入更加合理、规范。

强化事后绩效评价环节。关注财政资金使用效益及相关指标实现程度进行综合的绩效评价。在目标确定的前提下，对资金使用目标的实现程度进行评价，通过评价，考量资金的投向和数量，措施的落实情况，项目的效果情况，以此提高资金分配的科学性，优化支出结构，实现财政资金使用效益最大化。

五、期望实现“三大”结合

逐步实现绩效评价机制与预算管理机制的有机结合。通过绩效目标管理，结合部门预算的编制，建立“前期调研专家评审下达预算绩效跟踪绩效评价”的基本预算绩效管理的流程。绩效评价不再是单纯的事后评价，而是贯穿于整个预算的管理过程中，注重了目标管理，运用科学的指标体系，客观测量和评价资金使用效果，并通过反馈机制，促进财政和预算部门自觉采取措施改进预算，从根本上促进了财政管理的科学化和精细化。

逐步实现绩效目标管理和事后绩效评价的有机结合。通过绩效目标管理，使事后绩效评价不再是流于形式，而是对绩效目标实现程度，措施的落实情况，最终效果的直接体现。绩效评价的结果也能作为编制预算部门的重要依据，市各部门切实感受到绩效结果对其今后支出的影响，有助于今后绩效目标管理进一步做实、做细。逐步形成财政资金从申请、使用到结果全过程的绩效约束环，形成完整的资金使用管理系统，从而提高财政资金效益和效率。

逐步实现绩效评价工作与部门预算编制有机结合。通过绩效目标管理，使部门（单位）较好地接受了“财政资金有效供给，部门（单位）高效使用”的理念，在财政资金有效供给的前提下，在项目投入前，部门（单位）都必须设定绩效目标，提出具体措施，保证绩效目标的实现，绩效观念和责任意识逐步加强，请款用款更加慎重和规范。