人民银行综合执法的理论与实践分析
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摘 要：综合执法是人民银行各级分支机构在加强和改进金融管理与服务方面的一个大胆探索。本文尝试对人民银行综合执法的概念、特征、原则等基本问题进行探讨，并结合人民银行西安分行近年来综合执法的实践，提出了完善人民银行综合执法制度的几点建议。
关键词：行政执法；金融管理；金融服务
中图分类号：F830.31 文献标识码:B 文章编号：1674-0017-2012(6)-0009-05
近年来，伴随着我国经济金融的不断发展，人民银行在履行金融宏观调控和金融管理与服务职能过程中，也在进行积极的探索和调整，各级分支机构在尝试、总结、完善的基础上逐步加大了推行综合执法工作力度，已经取得了一定的成效。本文拟就人民银行综合执法有关理论和实践问题进行一些粗浅的探讨。
一、综合执法的概念和分类
执法，又称行政执法，是与立法和司法相对应的法律概念，意即法律的执行，指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责，贯彻和实施法律的活动。
综合执法，顾名思义是指带有综合性质的执法活动，一般体现在两个方面：一是执法内容的综合性，即执法活动涉及两个或多个专项执法内容；二是执法主体的综合性，包括两种情形，一种是原本由两个或两个以上行政机关的行政职权，交由依法成立或者依法授权的一个行政机关行统一行使；另一种是原本由一个行政机关多个部门分散行使的职权，由行政机关的一个部门以该机关名义行使。
多个行政机关的综合执法，涉及到两个以上行政执法主体，是不同行政机关行政职权的统一行使，也必然涉及到分属不同行政机关的行政职权的让渡和转移，因此，此类综合行政执法必须有法律的规定或者授权才能实施。单个行政机关的综合执法，其综合性体现在单个行政机关内部不同行政职权的统一行使，是单个行政机关所属的行政职权行使方式的内部整合。
这两类综合行政执法产生的背景和功能不尽相同。多个行政机关的综合执法，是在行政事务所归属的行政主体不明确，或者不同行政主体对同一行政事务具有相近的交叉职能时产生的，主要作用在于应对相对复杂的行政事务、弥补行政管理空白、理顺不同行政主体之间相近的交叉职能。1单个行政机关的综合执法，是在行政职权日益细化和行政相对人对行政执法行为的程序、效率提出更高要求的背景下产生的，主要作用在于规范行政程序、提高行政效率、方便行政相对人。
二、人民银行的综合执法
（一）含义
目前，人民银行的综合执法主要是单个行政主体的综合行政执法，因此，可以将人民银行的综合执法定义为：人民银行及其分支机构对其所具有的多项行政职权进行整合，由一个部门2统一对外依法行使的执法活动。
（二）特征
具体分析以上定义中的“人民银行”、“多项”、“依法”等关键词，可以得出人民银行的综合执法具有以下特征：
一是主体的唯一性。行政主体是享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。在人民银行的综合执法中，人民银行及其分支机构具有唯一的行政主体资格，其综合执法部门没有独立对外行使行政职权的资格，综合执法部门的对外行政执法行为，必须以人民银行的名义做出，执法行为的后果和法律责任也必须由人民银行来承担。强调人民银行综合执法主体的唯一性，意义在于明确人民银行的综合执法，不是行政职权的扩张，而是单个行政主体对其法定职权运行方式的内部调整，因此，只要是在法定职权范围内，依照既定的法律程序，人民银行进行的综合执法无需法律的另外规定或授权，不存在所谓的“越位”之说。
二是职权的复合性。人民银行承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定、金融管理与服务等多项重要职能，根据履职的需要这些职能又细分为货币政策、金融市场、金融稳定、调查统计、支付结算、金融科技、货币金银、国库管理、征信管理、反洗钱、外汇管理等十余大类。由于业务性质和特点的不同，各职能的专项执法一直是人民银行对外行使职权的常态。而综合执法是将上述全部或部分职能的履行进行有效整合，在一次执法活动中同时进行。在强调职权复合性时，有两点需要说明：其一，人民银行综合执法的职权复合性是主体唯一性前提下的复合，仍属人民银行职权运行方式的内部整合；其二，综合执法并不排斥各职能的专项执法，综合执法的开展应当因地制宜、因事制宜、因时制宜，与专项执法相互补充，不能简单的一统了之。
三是内容的广泛性。行政执法是对行政主体履行法定职权全过程的总称，在履职实践中，人民银行的行政执法活动包括行政许可、行政检查3、行政调查4、行政处罚、行政复议等。人民银行开展综合执法主要是为了提高执法效率、减轻行政相对人负担、方便行政相对人，因此主要体现在对行政相对人影响较为直接的行政检查环节。但笔者认为，人民银行综合执法的内容不限于此，比如各级分支机构建设的综合服务大厅，将诸多行政许可项目的受理、反馈进行集中，保证一个窗口对外；在综合执法检查中发现问题后，同步启动行政调查程序；对综合执法检查中发现的问题集中进行处罚，或者对性质相同的多次违法行为合并进行处罚；外汇局系统开展的金融机构执行外汇管理政策综合评价和人民银行部分分支机构探索进行的金融机构执行人民银行政策情况综合评价等，也都是人民银行进行综合执法的具体表现。由于行政复议是依行政相对人的申请而启动的，对人民银行而言是被动的，所以综合执法中没有行政复议的内容。
四是程序的法定性。综合执法是人民银行对其法定职权运行方式的内部调整，虽然不需要法律的规定和授权，但必须遵循既定的法律程序，依法行使。《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》等法律构成了行政法律体系的主要框架，人民银行根据上位法的规定和履职实际，分别制定了《行政许可实施办法》（2004年）、《行政处罚程序规定》（2001年）、《行政复议办法》（2001年）、《执法检查程序规定》（2010年），对各类行政行为的启动和实施进行了严格、具体的规范。在综合执法活动中各项具体行政行为，也必须和专项执法一样，按照法定的程序进行，否则将会面临行政违法的风险。