住房公积金之惑

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中国青年报社会调查中心与新浪网新闻中心前不久联合开展的一项调查（4591人参与）显示：57.9%的被调查者认为住房公积金在缓解中低收入者“购房难”方面“没什么帮助”；而认为“非常有帮助”的仅占4.3%。

世界银行在2006年11月14日的《中国经济季报》中称，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益。

近一个时期，随着住房公积金在归集、支取、管理、贷款等方面存在问题的逐渐曝光，这项实施了15年、已帮助3000万家庭改善住房条件的制度，正受到越来越多人的质疑和关注。许多专家和群众开始质疑：这样一项制度，究竟是雪中送炭还是锦上添花？

住房公积金诟病

国家建设部的统计显示，截至2006年5月底，全国住房公积金累计缴存人数已超过一亿人，实际缴存人数6245万人；公积金缴存总额、缴存余额分别达到10831亿元、6864亿元；公积金提取总额、贷款总额分别为3967亿元、5194亿元；个人住房贷款余额为3125亿元。目前，全国约3000万职工通过提取住房公积金和公积金贷款，改善了居住条件。然而，作为一项福利制度，住房公积金在为部分人群购房提供资金保障的同时，也暴露出发人深省的问题：福利惠及面不够、巨额资金“沉睡”银行、安居钱沦为“唐僧肉”……到底谁应是这项制度的受益人，这项制度应该如何圆百姓安居梦，公积金管理部门到底是事业单位还是“金融机构”？这些问题都在不断地拷问着中国的住房公积金制度。

世界银行的《中国经济季报》指出，中国城镇实行的住房公积金可以用来为中低收入群体提供能承受的住房融资，但是这种制度仍需要进一步改革。世行在报告中指出，中国城镇目前实行的住房公积金制度仍存在三大问题：一是住房公积金作为提供住房贷款的机构还比较薄弱。截至2005年底，中国住房公积金累计金额6260亿元，但只有45%的住房公积金被用来发放住房贷款，而且只有17%的缴费者获得了公积金贷款。二是住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。由于大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金，很多低收入的成员因为承受能力的制约而无法使用其公积金。三是在公积金风险分散和监管方面还存在一些政策问题。由于住房公积金大部分的资产是某个特定地区的房地产贷款，因而公积金的贷款组合没有进行充分的风险分散。在监管方面，建设部门缺乏金融机构监管的专业能力。同时，在促进住房开发和安全合理贷款二者之间也存在潜在的利益冲突。

国内住房公积金基本上属于职工互的资金集聚与使用形式，委托给公积金管理中心保管监督。但目前公积金管理机构偏离委托人的身份，以半官半商的身份，利用职工融资之钱低效率运作，甚至为一己私利。如公积金管理中心往往以双重身份出现:一方面成为职工福利的保障者，另一方面却有似准金融机构。尽管按照《住房公积金管理条例》规定，公积金管理中心被定位于“不以赢利为目的的事业单位”，隶属于地方政府部门。但《条例》同时却规定“资金管理中心只负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务(贷款、结算、开立账户、缴存和归还)委托银行办理”。在保值增值的名义下，公积金管理中心成为类似于房地产融资银行这样的金融机构，公积金贷款几乎所有的程序，包括资信评估、抵押物价值评估都由管理中心负责。在许多地方，住房公积金的汇缴和贷款发放，实际上均由“中心”负责办理，一个非盈利事业法人从事金融运作，虽然表面上有建设、财政、审计等部门和银行等数个部门监管，但由于受制于地方政府且缺乏透明的监督机制，低效乃至腐败都难以避免。

谁是公积金的真正受益人

住房公积金制度并没有真正关照到中低收入者，原因之一在于，当初出于方便操作的考虑，在缴存数额上简单设计成职工本人工资的一定比例。作为一项社会福利保障制度，本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但在现行制度安排下，反而是收入越高受益越大，收入越低受益越小，从而人为地加大收入差距。目前，各地各行业公积金个人缴存数额相差悬殊，高的月缴存额数千元，低的只有一二十元。这一制度被人形象地比喻为“只锦上添花，不雪中送炭”。

尽管住房公积金在保障群众购房方面发挥了一定作用，但制度覆盖面低，征缴肥瘦不均等问题仍使许多人不免发出“到底谁是公积金制度真正受益人”的疑问，尤其是这项制度造成的分配差距也备受关注。一方面，部分高收入群体住房公积金缴存比例较高，可以享受由此带来的种种实惠；另一方面，部分低收入群体却很难享受这一制度带来的好处。公积金的这种制度设计，甚至使它成了一些效益好的电力、通信、能源、金融等垄断行业的“第二工资”和“避税港湾”，甚至有的每月缴存数额比其它行业普通员工当月拿到手的工资还要多。

住房公积金制度没有真正关照到中低收入者，另外一个原因在于，公积金制度并没有覆盖最需要它的人群――由于住房公积金是基于工作就业的，绝大部分非正规就业或失业的中低收入者被排除在外，而他们可能才是最需要保障其居住条件的人群。就是“有单位”的正规就业人员，仍有很大一部分人没能受惠于公积金制度，如绝大部分私营企业、民营企业等非公有制企业员工，以及一些国企、事业单位编制外的聘用员工等。公积金的这种现状，不仅难以“济贫”，甚至在世界银行的报告看来有“劫贫济富”的嫌疑：那些由于没有缴纳公积金，或无法逾越购房首付门槛等诸多原因而“永远无法获得公积金贷款”的居民，其中大部分是中低收入者，他们“被迫以低于市场利率的水平进行（养老）储蓄，为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供补贴”。

如何让中低收入者买得起房，一直是决策层高度关注的重要问题。近年来，政府频出重拳平抑房价，防范金融风险。如出台的若干宏观调控政策措施着眼于调整住房供给，使之适应中低收入群体的需求及承受能力。但政府在为满足这些弱势群体住房需求而发展的配套融资方面，措施则似乎有些滞后。正因为如此，尽管公积金制度存在诸多弊端和不足，但它作为一项重要的住房融资手段，还是得到了肯定。如中国青年报与新浪网联合开展调查表明，56％的人仍认为公积金制度“应该保留，但相关政策需要调整”。世界银行的报告也指出，中国城镇实行的住房公积金可能可以用来为中低收入群体提供能承受的住房融资，“但是这需要进行一些改革”。

靠制度创新化解公积金之惑

中国的住房公积金制度已实行15年，它挟带着集职工之力共同融资解决住房困难的美好愿望出生，成长为今天的问题少年，其间所发生的偏差正印证了目前管理所出现的巨大体制性漏洞。

现在，国内公积金的管理机构由政府和专家、工会代表和职工代表、单位代表各占三分之一。公积金的缴存、转移和封存，均与劳动关系的建立、变更、解除等相关。公积金，本来定位于带有社会保障与扶质社会集资，但这些相对粗略的规定能否符合其目标、功能，也缺乏深入细致的研究。

应该说，住房公积金制度通过改革和创新，能够获得更高的使用效率，使得公积金能够更好地针对那些难以从银行获得融资的群体。如针对公积金缴存义务的强制力不足和覆盖率偏低问题，应进一步强化用人单位的义务，重点保障未被覆盖的职工群体的相关权益。设立“公积金投诉”制度，许可当事人和公益组织以仲裁、诉讼等方式主张权益；针对垄断行业为其员工过高缴存公积金的福利腐败，可以规定公积金缴存以其工资为基数，实行超额递减比例，并实现最高额限制。对已经不合理地超额缴存的，应纳入个人收入额，依法征收个人所得税。同时，加大力度遏制和根除以公积金为“避税港湾”、“第二工资”福利腐败现象；针对需要重点保障和扶助的中低收入者，可以实施差别性的借款利率或者财政贴息保护。统一的借款利率，不能反映公积金的社会保障和重点扶助的功能。因此，在个人收入与信用档案制度建立和运行后，对不同收入群体可以制定差别利率。

根据世界银行建议，可以通过按揭贷款违约保险、证券化及资产出售，以及整合不同的住房公积金等多种方式，缓解住房公积金贷款过于集中问题，并把不同的住房公积金整合为一个大的贷款机构，实现贷款发放标准化和分散风险。同时，为住房公积金成员提供更多的选择，如个人可以选择参加不同的公积金或允许个人在不同公积金之间转移等，如此各个公积金就有更大的积极性来为存款提供有竞争力的收益率，提供更多的按揭贷款产品。

可以说，只有科学调整公积金的相关政策，补上巨大的体制性漏洞，加强监管，扩大覆盖面，规范运作，提供优质服务，充分发挥住房公积金政策性住房金融的应有作用，才有可能让更多的穷人居者有其屋，早日圆了安居梦。