主体功能区建设:财政转移支付必须转化成实际投资和消费
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[摘要] “十一五”规划纲要提出了推进形成“主体功能区”的要求，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。而财政转移支付作为财政政策的一个方面，对主体功能区的建设起着重要作用。
“十一五”规划纲要在《推进形成主体功能区》第二十章“实行分类管理的区域政策”一节中提到:“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”由此看来，财政转移支付作为主体功能区建设配套政策之一和政府政策实施的重要工具，再加上其中的政府转移支付面向个人，不直接构成GDP统计因素的特殊性质，在实施过程中显得另类且重要。
一、主体功能区的理论阐述
根据“十一五”规划纲要论述，必须以推进形成主体功能区作为区域经济的重点。要“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。优化开发区指“国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域”；重点开发区指“资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域”；限制开发区指“资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域”；禁止开发区“指依法设立的各类自然保护区域”。
二、财政转移支付的作用
财政转移支付制度是政府不以取得商品和劳务为目的的单方面无偿支出，其基本目标在于促进区间公共服务水平的均等化。财政转移支付的方式主要有税收返还、体制补助、专项拨款、特殊拨款、解决临时困难补助等。因此，财政转移支付主要目的在于为了满足特殊的社会需要，将财政从政府的一些部门转移到另一些部门，最终形成对特殊区域的扶持。显然，财政转移支付的一部分并没有成为经济的源动力。
三、转移支付转化为消费与投资能更有效的促进区域经济的发展
“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付”，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”从而推动区域协调发展。目前，被广泛接受的理论认为：对于优化开发区，制定扶持自主创新、循环经济、清洁生产等方面的税收优惠标准;对于重点开发区，出台吸引产业项目进入和集聚的投资补贴、税收减免、信贷优惠等实施办法;制定加大基础设施和公用事业发展的财政资金、民间资金等投入的优惠力度和标准;对于限制开发区，建立规范可行的生态补偿机制，明确分阶段财政转移支付的标准、规模、用途和调整办法;制定资源消耗、生产规模术等方面的强制性产业准入门槛，出台投资补贴、信贷投放等方面优惠政策扶持符合主体功能的特色优势产业;对于禁止开发区，建立规范合理的财政维持养护机制，严格执行财政经费的总额保障、规范使用、控制开支等制度。从这些措施看来，财政转移到主体功能区的部分大都以建立基础设施税收优惠的方式进行，这些转移方式大都能够顺利转化成为投资和消费，并最终成为经济增长的源动力。
而事实上，在对改变经济增长模式的过程中，很大一部分转移支付必须用来补偿当地的失地农民以及用来优化当地生存环境。尤其是对于限制开发区和禁止开发区来说，很大一部分财政转移支付都用到了这些方面，而不能在短期内转化为实际的投资、消费或者服务。因此，对于这部分转移支付应该想方设法使其在一定时期内转移成为实际的投资、消费，以促进当地的经济发展和社会进步,税收返还方面的资金也必须落实到对当地经济发展最有利的企业。因此，转移支付转化为消费与投资能更有效的促进区域经济的发展。
1.针对用于优化开发区和重点开发区转移支付
用于这类开发区的转移支付大部分能够直接转化成促进经济发展的动力。但是为了优化经济环境，不得不向一部分社会居民提供社会保障等福利，这部分居民的边际消费倾向虽然很高，但是出于对未来生活的预期不确定性，同时也使他们在消费和投资方面更加谨慎。因此，必须配以有效的能够改变其预期的措施来帮助这一部分转移支付转化成实际的投资和消费。例如鼓励自主创业和再就业者创业，鼓励实物投资。值得注意的是，应该限制居民和企业“抄作式”的房地产投资，这是因为房地产投资一方面容易形成经济泡沫增加经济的不稳定性;另一方面在于其周期很长，要几十年后才有第二轮投资，因此只能对当期经济形成有利影响，而没有长久的明显效果。
2.对于用于限制开发区和禁止开发区的转移支付
《“十一五”规划纲要》指出:“要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”这些开发区通常基础设施比较落后，财政转移的大部分用于为当地居民提供基础设施建设、基本的社会保障和居民安置。用于基本社会保障和居民安置的转移支付有很大一部分并不能形成经济增长的动力。所以必须通过基础设施建设的来促进这部分支付的转化。
基础设施建设要把重点放在改善投资环境方面。财政转移支付主要应体现在:第一，提供便利的交通网络、扶持特色优势产业、建立规范可行的生态补偿机制和办法，从而促进限制开发区的经济增长模式的转变，这样最终将转移支付转化为实际的经济增长;第二，提供便利的交通网络、形成科学合理的经济规划、出台相关措施已大力发展旅游产业，辅助当地居民转变生产方式，提高技术水平，同时配以建立规范合理的财政维持养护机制，使不能直接转化为投资和消费的财政转移支付形成自主特色的服务业和制造业，对经济发展有良好的效果。