浅析行政自由裁量权的概念及存在原因

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【摘 要】行政权力中最为主要的组成部分是行政自由裁量权，它是行政权的核心和主要表现形式。在学界对行政自由裁量权的定义有多种多样，没有一种确切而统一的定义。其无论从法律层面，还是从实践层面来看，行政自由裁量权都有其存在和发展的原因，但并不意味着其可以得到合理的行使。

【关键词】行政权力；行政自由裁量权；存在的原因

随着经济和社会的迅猛发展，社会生活的日渐复杂，政府已由传统的“最好政府最少管理”逐渐发展成为现代的“最好政府最多服务”。政府为了应对和管理日益复杂的现代社会，行政权已经扩大到社会生活中的众多领域，而作为行政权的重要组成部分的行政自由裁量权也毫无疑问的随之而迅速扩张。

一、行政自由裁量权的概念

行政自由裁量权是普遍存在于国家行政机关及其工作人员在行使公务活动中的一种权力。美国《布莱克法律词典》的解释是：“在特定情况下依职权以适当和公正的方式作出行为的权力”。i美国学者伯纳德.施瓦茨认为，行政自由裁量权是指“行政官员或行政机关拥有从可能的作为或不作为中做选择的自由权。”ii

我国学者王珉灿教授在其主编的《行政法概要》中对其的定义是：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当方法的，是自由裁量的行政措施。”iii王名扬教授在《美国行政法》一书中的定义是：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”iv

从以上对行政自由裁量权的定义可以看出，虽然国内外学者对其定义各有所不同，各自的表述形式不一，但其最终的实质是一致的，即行政自由裁量权是行政主体在法律、法规规定的范围内，在行政管理过程中拥有的，并且基于客观的实际情况和自己的思想意志，自行进行判断和选择而采取的最为合适的行为方式及内容的一种行政权力。

二、行政自由裁量权存在的原因

任何事物的存在，必有其存在之原因，行政自由裁量权也不例外。自由裁量权与权力是相生相伴的，有权力的地方必然有自由裁量权的存在，在有行政权的地方，也就必然有行政自由裁量权的存在。下面就从几个方面分析行政自由裁量权存在的原因：

（一）行政自由裁量权存在的社会经济原因

王名扬教授在他的《美国行政法》中曾这样写道：“在行政法演变和发展过程中，最直观的影响来自政府行政的发展变化，而决定性作用却来自经济领域。”这就说明了行政自由裁量权的存在有其独特的经济原因。

19世纪以前，政府只充当“守夜人”的角色，其职能只能是根据法律的规定，对内维护国内的社会秩序，对外保障国家的安全，全部的经济活动只是属于个人。当时整个社会对政府的评价是“不管的政府才是最好的政府”。

但随着经济的迅猛发展，特别是在1929-1933年的经济危机后，人民开始思考是否需要政府的干预。经过一系列的实践证明，政府的适当干预是可取的。所以，大量而广泛的行政自由裁量权就成为经济发展不可或缺的基石。

（二）行政自由裁量权存在的行政原因

行政权不断扩大是行政自由裁量权存在的最重要的原因。在奴隶制和封建制社会的国家里，统治者往往享有绝对的崇高的统治权，所以也就不存在现代意义上的行政自由裁量权。

而在近代社会中行政自由裁量权受到了极其严格的限制，特别是在西方国家的资本主义自由经济时代。要求政府的任何行为都必须有法律的明文规定，凡是一切涉及个人权利和义务的行政行为都必须严格限制，当时提出了“管得最少的政府是最好的政府”。

但自从进入20世纪以来，尤其是两次世界大规模的战争之后，随着经济和科学技术的发展，生活的日易复杂，导致政府职能的日趋扩大。行政权涉及的范围已不再是传统行政所及的范围，且是扩展到社会生活的各个方面，出现了社会安全行政、经济行政、文化教育行政等。

此时，政府行政权的目的不再是仅限于对社会秩序的管理，而逐步发展为为公众谋取更多的福利，由从前的“最好政府最少管理”发展到现今的“最好政府最多服务”。为了这一目标的实现，政府的行政权必须得到相应的扩大，同时行政自由裁量权也便随着行政权的扩大而产生并不断发展。

（三）行政自由裁量权存在的法律原因

行政自由裁量权存在的客观因素是法治的局限性。因为法治并非完美无缺的，任何法律制度都会因为缺少自由裁量权而不能很好的运作，任一国家的法治政府都必须兼备法治和人治。通过“法治”授权给“人治”，“人治”来补充“法治”，才能更好的实现政府的职能。

各个国家都会有立法机关，但各个国家的立法者的认知能力是有限的。法律是指导人们行为规则的总称。因为社会生活的无限复杂性，人类对其的认识可以不断深入，但永远也不能达到终点。有的问题十分复杂，并且变化多端，立法者无法用十分确切的语言来进行表述。并且法律规范具有稳定性和概括性的特征，而复杂变化的行政是由，使依一定法律程序制定、变更和废止的法律规范不能跟上这一节奏。行政机关要运用行政自由裁量权来克服行政中的行政羁束裁量的局限性。因为这些法律原因的存在给行政自由裁量权的产生和发展提供了肥沃的土壤。

行政自由裁量权作为现代行政的核心，我们期待着它带给社会的效率和利益，同时更希望它能为建设法治国家的目标尽一份力。法治是现代社会文明与进步的标志，它以民主为条件和基础，追求权利的平等、人格的完善与社会主体的自由。因而，成为近现代民主国家努力构建与追求的政治模型。行政自由裁量权赋予了行政主体较大的权利，为了能使其更好、更快的实现行政管理的目标，行政自由裁量权的滥用不仅会妨碍这个目标的实现，而且也有损法律的尊严。

注释：

i Hery Campbell Blak， M . A . Black’s Law Dictionary ， P419， St. Paul Minn West Publishing Co. 1979.

ii [美]伯纳德.施瓦茨.行政法[M].徐炳，译.群众出版社，1986：567.

iii 王珉灿.行政法概要[M].法律出版社，1983：80.

iv 王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社，1996：545.

【参考文献】

[1]王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社，1995.

[2]郭润生，宋功德.论自由裁量权[J].山西大学学报（哲学社会学版），1997（3）.

[3]应松年，马怀德.行政行为法[M].人民出版社，1993.

[4]姜明安.行政的现代化和行政程序制度[J].人大报刊复印资料.宪法学、行政法学，1998（3）.

[5][美]伯纳德・施瓦茨.行政法[M].徐炳，译.群众出版社，1986.