城市基础设施建设融资转型研究

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摘 要：受信贷紧缩、土地调控等宏观经济政策影响，现有依靠政府投入和土地财政进行城市基础设施建设融资的发展方式难以持续，如何通过投融资体制和机制创新，提升城司持续融资能力，推进城市基础设施建设市场化融资转型，是当前急需深入研究和探索的课题。本文对城市基础设施建设融资方式进行分析，并结合天津市在该领域的创新探索与存在的主要问题，提出了融资方式转型的新思路，为促进城市基础设施建设可持续发展提供参考。

关键词：城市基础设施；融资；转型；建议

中图分类号：F832.5 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.03.32 文章编号：1672-3309（2013）03-75-03

基础设施是城市经济发展的物质载体与重要引擎，在城市化飞速发展进程中，基础设施的需求不断增加，而建设资金仅依靠财政资金投入，供给严重不足，这一矛盾制约着城市发展速度。为了加快城市基础设施建设，天津市从2002年开始进行了一系列投融资体制改革与探索，积极组建基础设施投融资平台，挖掘利用城市资源，拓宽多元化融资渠道，使城市基础设施建设逐渐步入良性循环。从2010年开始，受银根紧缩和土地调控等宏观经济政策挤压，依靠传统政府投入和土地财政进行建设融资、推动城市发展的模式难以持续，投融资平台自身缺乏造血机能，融资方式迫切需要转型。

一、城市基础设施建设融资方式演变分析

城市基础设施建设融资方式伴随着我国经济改革与城市发展不断变化。根据各地区的实践，总结起来主要分为以下几个阶段：

一是主要以国家预算内投资、地方财政预算和城建专项税费等资金进行建设方式。这种方式是典型的计划经济融资方式，由于资金有限，无法满足城市基础设施投资需求，基础设施瓶颈制约现象严重，滞后于城市经济发展需要。

二是依靠财政资金“开发性金融”的银行贷款融资方式。这种方式的采用是基于缓解政府财税收取规模有限与城市建设需求加大的矛盾而做出的改革尝试。较之前的融资方式，其优势是在一定程度上拓宽了融资渠道与资金规模，但仍属于非市场化运作方式，无法满足城建资金快速增长的需求。

三是各地政府采取将城市基础设施存量资产划转、专项资金与规费拨付注入以及资产重组等多种融资方式。这些方式的具体操作是：在基础设施专业领域成立代行政府职能的国有独资公司，以其作为基础设施融资平台，利用企业融资代替原来由政府直接举债为主的融资方式。这种方式的优点是：在很大程度上解决了原有基础设施投融资制度安排的弊端，其缺陷表现在：抑制了企业在市场化环境下的自主经营能力，形成资产结构不合理、资金持续滚动能力缺失等新问题，无法形成企业盈利模式，难以走出“借旧还新”的融资困境。

四是各地政府采取“土地+银行贷款+捆绑融资”的融资方式。这种方式的优点是：借助融资平台在一定时期规避了体制与政策的障碍，主要通过注入土地出让收益的方式对融资平台进行扶持，通过地方财政担保，使融资平台取得国家开发银行或者商业银行贷款，保证城市建设资金。其缺陷是在目前信贷紧缩、土地调控等国家宏观经济改革下，主要依靠土地开发收益进行城市建设资金供给和还款保障的融资基础已经动摇，深化改革势在必行。

二、天津城市基础设施建设融资方式探索及存在问题

（一）融资方式探索

上世纪末，天津市每年可用于城市基础设施建设的财政性资金十分有限，且大多用于城市维护，建设资金严重短缺。2002年，天津市在“经营城市”理念指导下，充分利用潜在的城市资源，以未来土地整理政府收益做抵押将500亿元国家开发银行长期信贷资金引入城建领域，通过城市环境的改善带动周边土地升值，用土地的增值收益弥补基础设施资金投入，在无需政府投入财政资金的情况下，实现城市建设的良性发展。同时，组建投融资平台天津城市基础设施建设投资集团有限公司，形成“以市场为导向、责权利统一、借用还一体，能够实现公司化、资本化运作”的资产经营和资本运作格局。

2008年，天津市开始进行城市基础设施投融资体制改革，投融资体制由“政府主导、间接融资为主”向“市场运作、直接融资为主”转变。天津城投集团在项目融资中进行了多方面探索，一是通过公益项目以政府采购方式支持融资；二是项目土地平衡模式实现土地收益与项目建设资金需求的良性互动；三是财政资金“拨改投”不断改善财务报表结构，维持优质资信等级，进行再融资；四是扩大直接融资比例，尝试、利用多种新型直接融资产品。近五年来合计成功发行债券322亿元，通过融资租赁、保险资金债权计划等方式筹集资金约247亿元。

（二）存在问题

1、投融资体制改革急需制度创新。近几年，政府信用、地方财政收入、城建专项税费、城市土地资源等过度透支使用，在很大程度上对未来城市建设资金的筹措设置了障碍，难以持续保证城建资金的有效供给，造成借新债还旧债的恶性循环，使政府财政背上了巨大的债务负担，在制度设计上需要进行创新与改革。

2、城建资金筹措过度依赖土地出让。土地出让金是城市建设资金的重要来源，属于预算外收入，被称为地方政府的“第二财政”。近几年，天津在大型城市基础设施建设项目中普遍利用土地平衡方式筹措建设资金，利用将基础设施建设投资纳入土地出让成本或是直接使用土地出让金政府收益作为融资条件，通过银行贷款或是其他直接融资手段弥补当期建设资金缺口，对土地出让存在过度的依赖。目前，国家进一步加强土地调控，这种土地存量透支模式存在较大的融资风险，土地收益大幅减少，出让金不能按时回收回笼，融资平台存在巨大的偿债压力。

3、对融资平台的发展定位尚不明确。天津城投集团是由政府出资组建的国有独资公司，具有政府与企业的双重职能，定位兼顾经营城市的社会效益和企业发展的经济效益。融资平台定位二元性，一方面要依托政府提供的公共事业和产业政策，代行政府职能为城市提供基础设施产品与服务，另一方面要通过市场化进行资本运作与企业经营，形成企业经营收入与经济效益。目前，政府对融资平台定位还很模糊，在给予其政策支持与市场化运作空间上摇摆不定，要求融资平台内生盈利能力且具备持续融资条件，但不愿赋予其相匹配的外部资源，融资平台无法突破发展束缚，难以在城市建设中发挥更大作用。

4、融资平台缺乏自身造血机能。在城市基础设施建设领域，天津城投集团是国内资产规模最大的融资平台，其资产绝大部分都属于非经营性资产，无法实现经营收入，难以形成未来可预期稳定的现金流量。可持续发展和融资必须要有主导产业的构成、现金流和利润的支撑，债务融资有赖于资产规模、信誉担保和盈利能力，而项目融资、股权融资、信托融资等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。目前公司尚未形成盈利能力，需要进一步培育再融资能力，形成企业“自身造血、自我发展” 的持续发展能力。

5、融资平台资产负债率居高不下。目前，天津城投集团资产负债率处于高位，可以支持融资的各种资源也已经接近上限，持续融资能力不足，这种资产负债结构，一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面也使企业在多元化融资创新方面难以发挥作用。需要在政府支持下进一步做实企业资本金，控制资产负债率，重点防范资金流转风险、偿债风险和有效资产不断缩水风险。

三、城市基础设施建设融资转型建议

（一）积极引导民间资本参与城市基础设施建设

目前，民间投资不断发展壮大，已经渗透到全社会各个经济发展领域，但在城市基础设施建设和投资领域，民营资本与社会资本受“门槛效应”影响难以进入。城市基础设施项目建设周期较长、资金需求量较大、资金回笼时间较长，在当期财政资金短缺的情况下，大力吸引民间资本进入城市建设领域，对推动经济协同发展，激发经济增长的内生动力，都具有非常重要的现实意义。政府需要加强落实和完善民间资本投资基础设施建设的各项收益激励政策，进而引导和促进国有资本与社会资本、金融资本与产业资本的高效组合和有序流动。国有资本应逐渐退出经营性基础设施项目，应进一步允许社会资本进入准公益性基础设施项目，按照“谁投资、谁受益”的机制，建立起城市基础设施定价机制与投资补偿机制，利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等各种手段，积极引导与带动民间资本。

（二）对融资平台进行转型改造

一是政府要结合国家宏观调控和地方经济发展需要，做好城市基础设施建设规划布局，明确融资平台的目标定位与发展战略，积极推进投融资体制市场化改革和融资平台的资本化运作。二是按照建立健全现代企业制度的要求，完善融资平台公司法人治理结构，保证“决策、执行、监督”相分离，对融资平台进行管理体制与运行机制创新，真正赋予融资平台整合城市资源、市场化经营运作的职能。三是加大政策支持力度，充实融资平台的资本金，进一步优化资产结构，增强融资能力和偿债能力。四是按照公益性与市场化项目分类运作原则，完善公益性项目政府回购、特许经营等市场化运作机制，打造经营性项目优势主业，加速资本扩张，提高自身盈利。五是通过并购重组、资产、股权出让等多种形式，扩宽融资渠道，创新融资手段。

（三）培育融资平台造血机能与融资能力

城市基础设施投融资平台应具备两个职能，一是完成政府授予的基础设施投融资建设任务；二是经营管理城市，通过项目运作取得经济效益，寻求利润增长点，形成自身的造血机制。增强与投融资任务相匹配的资本运作能力是构建融资平台造血机能的本质属性，这要求企业的资产结构、资产质量和收益水平达到较高标准。

增强融资平台的造血机能，一是要建立基础设施投入产出回报机制，真正给予其投融资主体地位，在市场化运作机制上减少障碍。二是要通过各种渠道保证融资平台具有一定规模、产权清晰的优良资产，同时配以权责明晰的企业经营权，使其充分发挥乘数效应并形成资产运作能力。三是通过政策倾斜配套经营性城市资源开发，以稳定的现金流量形成固定的盈利模式，增强造血能力和偿债能力，创造融资条件。四是对项目结构进行调整，努力将非经营性项目转化为准经营性项目，通过政策支持形成经营性现金流。

（四）统筹规划城市资源

目前，城市存量资产和潜在资源缺乏有效开发与利用，运作与管理主体众多，无法统筹发挥城建资产与城市资源的综合效益。城市基础设施持续融资建设需要依托城建资产与城市资源，政府应该明确城投集团作为城市资源的运作主体，对城市资源、资产情况进行统一研究、统一规划、统一管理和统一运作，最大限度发挥城建资产和城市资源的效益。

（五）建立市政项目偿债机制

公益性项目主要依靠财政性资金偿还债务，政府应遵循市场化原则，为融资平台配置必要政策条件，应设立市政偿债基金、建立偿债机制，以保证公益性项目持续融资需要。可以考虑将财政投入、土地出让收益、国有存量资产变现收入和经营利润、新增城市建设税费及其他政策性收费资金作为偿债基金的主要来源。

（六）创新融资渠道

融资平台应改变过分依赖银行贷款、融资渠道单一的现状，从内部资源利用入手，在盘活存量、引进增量，创新方法、灵活手段方面下功夫。同时，把实现投融资格局多元化、方式多样化、融资定量化，作为融资平台建议发展的目标。结合具体项目特点，灵活采用项目融资方式，积极运用公司融资，出售资产和股权、重组上市融资、发行企业债券、发行信托产品、城建资产证券化融资等创新融资方式。

参考文献：

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