“水泥森林”是怎么诞生的

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重庆主城的开发强度和人口密度已经高于东京和上海,平日看着一栋栋高楼组成的“水泥森林”,心里有种压抑感,真要发生个紧急事儿,还没处跑,没地方躲。“水泥森林”是怎么诞生的?

一是部分区域开发强度过大及分布不合理。首先,城市中心容积率太高。重庆的中心城区毛容积率已达1.02,高于东京都、上海中心城、深圳特区,整体开发强度过高。其次,“两江四岸”滨江地带开发强度偏高。缺乏对城市用地功能、城市形象景观、历史文化保护等特殊要求的统筹考虑,密度的分布没有与城市功能很好地衔接,沿江建筑遮山挡水现象严重,传统建筑和山体轮廓线的和谐关系受到破坏,导致两江景观趋于同化,高层住宅偏多,公共建筑偏少,使本应属于城市的滨江岸线公共资源变成了房地产项目的私有空间,影响了城市形象。再次,密度过大和分布不合理加剧了“城市病”的产生。由于部分区域开发强度过大,造成城市环境质量下降、基础设施超负荷运转、城市空间压抑、交通拥堵、热岛效应等一系列“城市病”的产生。

二是在建设管理中密度指标调整过多。针对建筑密度指标的调整,主要集中在对控规地块容积率的调整上。2003年7月至2005年11月,北部地区共审批许可60个控规指标调整项目,扣除其中15个资料不全的项目不计,其余45个控规指标调整项目的平均容积率提高了1.93,控规指标调整所增加的总人口约15万。密度指标调整的背后意味着巨大的利益,由于受到经济利益的驱动,土地开发和建设单位主观上存在调整地块规划指标的冲动,而这种调整基本都是由低到高的调整――其结果就是城市环境质量下降、城市空间压抑、基础设施超负荷运转。

三是各层次规划间缺乏密度控制方面的有机衔接。首先,总体规划缺乏开发容量的总量控制,不能指导分区规划。由于总体规划没有明确的建设总量控制办法,分区规划和控制性详细规划所确定的开发强度没有可靠的依据,在经济利益等因素驱动下,控制性详细规划的开发容量之和超过分区规划、分区规划的开发容量之和超过总体规划,是一种必然结果。其次,分区规划缺乏对总体规划控制意图的细化和量的分解,不能为详细规划密度控制指标的制订提供明确依据。目前重庆的分区规划编制方法普遍没有解决密度分区控制的问题,导致控制性详细规划编制在整体容积率控制方面的依据不足。各层次规划之间缺乏一种行之有效的衔接关系,从而导致城市发展过程中的“宏观建设总量失控”。

四是地块规划指标的确定缺乏通则指导。一方面,现有的关于密度控制的通则性规定在使用时存在覆盖面不够、缺乏针对性、规定较为笼统、操作性不强等问题,难以提供有力有效的技术支持;另一方面,已经完成的城市规划对于密度控制往往“刚性”不足,在通则性规定不完善的情况下,密度确定的规划原则和技术方法本可作为弥补的重要手段,但由于缺乏系统总结和深入研究,实际上无法真正发挥指导作用。

五是密度管理的政策与法制环境不健全。首先,缺乏相关的容积率补偿机制。对于单个地块容积率的提高或降低,没有形成科学的经济赔偿或奖励政策,是导致容积率不断向高处调整的基本经济动因。其次,密度指标管理的决策机制不健全。微观层面上单个地块的密度指标是一个十分敏感的指标,其实质是地块的开发权益和经济收益。重庆正是在单个地块的密度指标管理上的决策机制不够健全(如专家、公众参与不够等),缺乏对市场利益的制衡和监督,从而导致建筑密度不断攀高。再次,依法行政的法制环境较为滞后。城市密度管理是一项系统工程,绝不仅仅是技术层面就能解决的问题,而重庆城市密度增长的管理法规长期滞后于城市发展,导致无法有效对城市密度进行管理。