“小金库”成因及治理措施刍议

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摘要：论述管理工作中出现的“小金库”现象，分析“小金库”行为对铁路规范经营管理的危害，试提出源头治理“小金库”的几项措施。

关键词：源头治理；建设；长效机制

中华人民共和国监察部、资源和社会保障部、财政部、审计署四部委于2010年1月颁布《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，明确“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。“小金库”的形成是企业在经济欺诈和内部管理缺陷的前提下，采用非法手段将国有资产的利益引流到个人或小范围利益集体，导致国有资产利益流失而形成的失去监控资金。

一、“小金库”的“生财之道”

企业为“小金库”充值的手段主要有：

1.截留、隐匿收入不入账或不足额入账。企业经常会发生与中间商的经营交易行为，如果交易对方不是规范核算的一般纳税人，不索取税务发票，而且用现金直接支付，那么这些收入就很容易被隐匿或被部分截留不入账而形成“小金库”，如出租固定资产、出售废旧物资、收取商业回扣、接受赞助捐赠等经济交易。

2.虚构经济交易事项，套取现金设立“小金库”。一是在本级和有利益牵制的关联单位重复列支套取资金，如和施工单位勾结，将已在本级列支核算的小区段工程含在大区段工程中发包给施工方再次验工计价。二是使用虚假发票套取资金，例如虚报维修费、业务招待费、会议费等。三是利用自制单据虚列支出套取资金，如通过填制职工虚假差旅费报销单、填制劳务人员虚假出勤记录表等套取现金。

3.以拨代支将资金拨付到未纳入集中核算的工会组织、附属机构、业务承包代办点等部门，转移资金形成“小金库”。如向工会、附属机构等拨付经费，或将提取的营销经费划拨业务承包代办点等。

4.采用“一套班子两块牌子”的方法转移资金形成“小金库”。企业在原有机构的基础上，另外成立一个二级单位，行政上归本级管理，经营业务则是二级单位独立核算自主经营，在这种表面规范的伪装掩护下，企业往往是将本单位的业务咨询、技术指导等收费项目或经营状况优良的经济业务转移到这个影子单位，从而形成了金额较大或巨大的可供支配利润资金，借机大量列支人员工资性支出或一些不合理开支。

二、“小金库”的“生存之道”

企业设立“小金库”的主要诱因是：

1.预算执行存在以包代管现象。由于尚未实现真正意义上的零基预算模式，基层运输单位在与上级主管部门的利益博弈中，有意加大的成本或虚构的成本隐藏在预算中有获得批复的可能。

2.以扶持、稳定为借口，与内部关联单位进行显然有失公允的经济交易，不公允部分形成的利润可以成为企业存放在内部关联单位的账面小金库。

3.单位和部门一方面掌握了大量预算外资金收支使用权，为小金库的产生提供了机会。另一方面第一管理者有行使对外签订经济合同的权利，一旦集体决策出现失语，一言堂的局面就为“小金库”打开了方便之门。

4.由于企业设立“小金库”的手段、方法各种各样，方式不断翻新，技术性和隐蔽性越来越强，监督部门难以发现，违法者被查处的可能性小，就给心存侥幸的单位和个人以可乘之机。加之“小金库”的设立主要是由第一管理者或直接分管负责人等少数人构成的权利集中个人或团体来决定的，来自下级和个人的监督和举报几乎成为不可能。

5.“小金库”资金的开支自主性产生了利益驱动力，资金使用的随意性助长了私心贪念的膨胀，过度消费的挥霍性满足了畸形权利欲，这些“利好”因素也是“小金库”长期存在的重要原因。

三、建设防治“小金库”的长效机制，维护国有资产安全、完整

1.建立科学的、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要充分体现企业的效益、发展与经营管理者的激励政策相结合的权责利目标，当责任管理者权衡优质管理所得大于“小金库”利得，就消弭了违纪违规行为的发生隐患。

2.专项治理工作制度化。“小金库”专项治理可以集中力量，充分调动各职能部门从多渠道、采用不同方式查处违纪违规问题，加大了“小金库”被查处的概率。

3.加大追责查处力度。对于查出的经营“小金库”的所有参与人员坚决采取降职或免职处分，这样做的目的在于，一方面加大设立“小金库”的机会成本，另一方面增大了“小金库”的被举报概率。

4.实行领导干部特别是单位主要领导和关键部门的轮岗交流制度，有利于遏制小金库的发生。

5.强化全面预算管理和财务精细化管理。在建立完整、准确的信息库的基础上，科学制定定额标准，合理核定基本支出。对重大项目支出预算建立专家评审、评价和听证制度。采取按功能分类和经济分类进行复式预算，全面反映项目资金的来源、资金的具体用途和方向，推行财务精细化管理，防止不当成本的产生。

6.建立节约有奖，指标留用的费用激励机制，对预预算外支出实行集中采购、对标费用、严格内控、真实核算的管理办法，堵住转移或套取资金的通道。

7.强化监督制约机制。充分发挥上级监督、领导班子内部监督、审计监督、财务内部岗位制衡监督的作用。健全举报制度，调动各方面力量，形成解决“小金库”问题的强大合力。

“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，只要市场经济中存在利益流动和管理责任缺失，“小金库”就会有滋生的可能，“小金库”行为和防治工作将是长期存在的此消彼长关系，解决问题的关键在于要坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并重的方针，逐步健全惩治和预防“小金库”的长期有效机制。