城市土地储备资金短缺问题研究
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【摘要】资金短缺一直困扰着土地储备制度的发展，甚至已成为制约土地储备制度发展的“瓶颈”。文章结合土地储备实践，分析了储备资金短缺的原因，提出了“开源节流”的解决思路，从优化土地储备系统和拓宽融资渠道两个方面探索如何解决土地储备资金短缺问题。
【关键词】土地储备 资金短缺 研究
1996年上海市为了“盘活闲置土地，帮助国企改革”，成立了中国第一家土地储备机构即上海市土地发展中心。之后，全国各地纷纷建立起了土地储备机构。随着土地储备制度的发展，资金短缺问题显得尤为突出。
土地储备资金短缺涉及到土地储备制度的多个方面，问题复杂，须结合土地储备实际工作，才能有效解决此问题。
我国地方政府在建立土地储备时，设定的土地储备目标、模式等存在差异，造成了土地储备定义存在多种形式的现象。其中，最具权威的应当是2001年国土资源部颁布的《土地储备管理办法》。据此，我国土地储备模式可分为三类：市场主导的上海模式、政府主导的杭州模式、市场政府混合型的南通模式。无论哪种模式，土地储备的运行机制是基本一致的，包括土地收购、开发、储备和出让四个环节。我国实施土地储备制度只有短短十几年的时间，客观上还存在着一些不足，在一定程度上造成了土地储备资金的浪费。因此，有必要重新审视土地储备运作各环节，找出其不完善、不科学的地方并对其加以改进。
土地储备资金运作包括资金筹集和投向两个方面。“土地储备资金投向是土地储备制度中的核心问题”。①根据上述土地储备运行机制，土地储备资金循环过程就显而易见了（见图1）。可以看出，城市土地储备资金投向有：土地收购过程中的征地补偿费用和购买支出等；土地开发过程中的开发费用；土地储备过程中储备土地所占资金的银行贷款利息；土地出让过程中的各项手续费用等。其中占主要部分的是土地收购费用、开发费用和占用费用。如能合理地减少这三项资金的需求就能有效缓解土地储备资金压力。
目前土地储备资金主要来源于财政拨款和银行贷款。其中，财政拨款一般作为储备机构的启动资金一次性拨付，且金额有限。银行贷款是土地储备资金的主要来源，已占到了土地储备总资金的60%甚至80%以上了。即便如此，单一的银行贷款模式也很难满足土地储备的需求。以北京市为例，根据北京市土地供应计划，“2006年北京市各金融机构需要扩大300%的土地贷款规模才能满足城市土地储备开发融资的需求，融资难度可想而知”。②可以说，当前我国土地储备尚未形成稳定可持续的资金来源渠道和运作机制。
资金短缺是一个相对概念，分析储备资金短缺可从资金需求和供给两个方面进行。
一是土地储备收购价格标准不统一，影响土地收购的顺利实施，增加储备资金的额外支出。目前，我国土地收购的性质、收购双方的关系、收购价格的内涵等问题都无明确的法律规定，且土地收购交易双方关系多样化，使得不同地区操作方式不一，收购双方对于确定收购价格存在较大分歧，导致征地拆迁难度加大，提高了资金占用成本。此外，土地收购过程中，土地征地补偿形式基本就货币补偿一种形式，补偿方式单一，短期行为严重，这无形也加重了资金需求压力。
二是土地一级开发制度不完善，开发成本控制还须加强。土地开发整理一般由政府通过招标的形式委托土地一级开发商进行土地开发，完成折迁安置和土地平整等。在这个过程中，开发成本项中很多无具体量化标准，实际操作不确定因素很多，一级开发成本准确测算的难度很大。而各地政府出台的一级开发政策对开发企业利润的规定又各不相同，如北京市的政策是：如果是政府出资，利润不高于开发成本的2%；杭州市的政策是：开发整理单位的利润按照实施方案测算的开发整理成本总额的10%以内予以核定。再加上信息不对称及土地一级开发企业可能存在的道德风险和逆向选择，一级开发商为了获取更多利润或在二级土地市场上“曲线拿地”，就会虚增土地一级开发成本，增加土地储备资金需求。
三是土地储备规模不合理，既增加了土地购置成本，也增加了土地持有成本。一般而言，土地储备量越少，用于土地储备的资金也就越少，土地储备中心储备的土地也就越少，政府对土地一级市场调控能力也越小；反之亦然。如何确定合理的土地储备规模是土地储备的难点。事实上，各地的土地储备都是凭借对未来土地需求的一种预测和主观判断来确定土地储备量的，土地储备尚缺乏具体和系统的计划和适当的规模范围。土地储备量的大小具有一定的随机性和盲目性，且有盲目扩大的趋势，盲目的储备造成储备资金的浪费。
从土地储备资金供给也就是资金筹集来看，我国土地储备资金筹集渠道单一。土地储备的资金来源主要有财政拨款和银行贷款。财政拨款数额受到政府财力的限制，很难满足土地储备需要。而主要通过银行贷款筹集土地储备资金的方式也存在很多不足。首先银行贷款的期限与土地储备周期不匹配，其次银行贷款金额不稳定。同时，银行贷款的利息负担重，增加储备成本。
城市土地储备资金短缺解决思路分析
通过分析土地储备资金短缺产生的原因，可发现土地储备系统不完善和融资渠道单一是造成城市土地储备资金短缺的主要原因。要解决土地储备资金短缺问题，既要“开源”也要“节流”，在拓宽融资渠道的同时也要优化土地储备系统。
首先，明确土地收购性质，统一收购价格标准。土地收购性质的定位直接影响着土地收购价格标准的确定。关于土地收购性质的定位问题，主要存在三种观点。一种观点认为土地收购是市场条件下的“自由买卖关系”，一种观点认为土地收购双方是一种“权利和义务关系”，还有一种观点认为土地收购是一种“强制性的买卖关系”。结合我国土地储备的运作情况，笔者认为将土地收购性质定位为“强制性的买卖”关系比较合适。关于土地收购价格，最核心的问题就是土地收购价格包不包含发展权价格。关于这个问题应当从土地产权理论和土地增值机理等方面进行研究。土地收购价格内涵明确后，土地收购价格的标准制定就迎刃而解了。除此之外，在土地征用补偿形式方面，可探索除货币补偿外的其他补偿形式，如实物补偿等。
其次，加强政府对一级开发成本的控制管理。土地一级开发的实质就是政府委托开发企业进行土地开发整理，二者之间存在着委托关系。在土地一级开发市场化过程中，土地储备机构和开发企业的期望效用函数不一致。为此，应以委托理论为指导，建立有效的激励机制，抑制费用，扩大效果，并降低成本，增加人风险。
再次，制定详细合理的土地储备计划，对土地储备进行定量分析，找出最佳土地储备订购点和储备量。土地储备的最优规模点应该是由土地购置成本和土地持有成本构成的土地储备成本的最低点。现代管理理论认为，处于闲置状态的资源就是库存。土地储备中心收购的土地类似于企业的库存。可考虑利用库存理论，建立土地储备决策模型来确定最佳土地储备订购点。引入应用于企业确定最佳存货量的存货经济批量模型，来研究土地储备规模，找出最佳储备量。
此外，拓宽融资渠道，加强地产金融机构的发展。土地储备资金需求大，运作周期长，显然单一的银行贷款融资渠道不再适用，为此，要探索一条社会化的筹资机制，充分利用大量民间资金，保障土地储备的可持续发展。在目前中国金融管理体制下，可考虑的储备融资渠道主要有土地基金、土地债券、土地资产证券化和项目融资。土地储备各种融资方式的运作和管理还离不开专业的地产金融机构，也要加强地产金融机构的发展来保证储备资金的顺利筹集。
结语
土地储备资金短缺既有融资渠道不够通畅的外部原因，也有资金使用粗放的内部原因。因此，要解决土地储备资金短缺，既要“开源”也要“节流”，双管齐下。文中提到的几种解决思路，还非常浅显，只是起到一个抛砖引玉的作用，还需要做进一步的研究。
（作者为中国地质大学（北京）土地科学技术学院博士研究生）
注释
①黄志斌：“从哪来 怎么用 如何管―略谈土地收购储备制度运行中的资金问题”，《中国土地》，2006年第3期，第30～31页。
②郎理英：“北京市土地储备和一级开发融资问题研究”，《银行与投资―中国投资学会2005～2006年度获奖科研课题选编》，北京：中国金融出版社，2005年，第199～233页。
责编/陈楠