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当前我国低保制度已进入新的关键时期,城市低保基本实现应保尽保,农村低保在全国范围内普遍建立。大力加强低保对象的动态管理,努力实现“应保尽保、应退尽退”目标,是新时期低保制度科学发展的必然要求,是稳步推进低保工作迫切需要解决的重大问题。
一、我国低保对象动态管理的现状及危害
目前我国低保对象的动态管理状况总体上不理想,“进低保难、退出低保更难”已成为各地普遍存在的突出问题。依据2008年民政部制定的《全国基层低保规范化建设暂行评估标准(县、区、市)》(简称《评估标准》),考察城市低保对象的动态管理情况主要有三项指标,即对城市低保家庭每半年至少核查一次;一年内低保对象的动态管理率(累计全年进出低保总人次除全年月平均低保对象数)城市不低于10%;根据定期核查情况及时办理低保金的停发、减发或增发手续。其中,城市低保对象的动态管理率是其核心指标。据民政部网站公布数据显示,2008年前三季度,全国月平均城市低保人口为2276.15万人,累计进出城市低保人次为81.49万人次,城市低保对象的动态管理率为5%,仅是《评估标准》最低要求(10%)的半数。分省份看,城市低保对象动态管理率不足3%的省份有16个,基本达标的省份仅有(22.3%)、天津(12.0%)、新疆(11.5%)、福建(11.0%)和海南(10.9%)5个。显然,2008年前三季度全国特别是16省、自治区、直辖市的城市低保人口的流动性不大。农村低保由于仍处于起步阶段,低保对象的动态管理普遍未走上正轨。
进一步分析显示,现有城乡低保人口的微量调整,多是“自然”因素所致。与制度全力推动的、旨在促进有劳动能力的低保对象体面就业而退保的本意相距较大。
城乡低保对象动态管理率低,其危害性在于,一是意味着应当纳入(或退出)制度的困难群众无法及时纳入(或退出),保障待遇需要调整的不能及时予以调整(调高或调低),制度形如一潭死水。在实际操作中也衍生出了“分户保”、“合户保”、“一户保一人”、“平均发放”、“轮流坐庄”等诸多不规范现象,有违政策的初始设计,有损制度在人民群众中建立的良好形象。二是由于退出低保制度不易,新生的困难群众惟有通过不断扩大制度覆盖面而受益。如此循环往复,必将导致制度扩面无止境,保障人口无边界。
二、造成低保对象动态管理率低的主要因素
低保对象动态管理率低,有技术上的原因,如无法收集到各省(自治区、直辖市)月份内低保对象的进出数据以及低保金额的月份调整情况,在一定程度上放大了动态管理率偏低的问题;也有制度设计的原因,如低保标准总体上偏低,导致部分进人低保制度的家庭成员即便竭尽所能,也无法摆脱贫困的现实。但更主要的因素有以下三个。
(一)单向持续提高低保补助水平,阻塞了低保制度的“入口”
虽然城市低保资金逐年持续稳定增加,但总体上资金总量有限,支付方式不合理。2007年,中央财政预算安排城市低保资金总额为159.9亿元,比2006年新增23.9亿元,年增幅17.6%,可谓力度不小。但若细加分析,中央财政新增投入极为有限。例如,为应对物价变动特别是生活必需品价格变动对困难群众生活的影响,2007年国家发改委、民政部、财政部等部委先后下发了3份提高城乡低保补助水平、增加临时补助的文件,严格依此执行,自2007年8月至12月,全国城市低保补助水平每人每月可提高30元。如果以2007年第二季度全国城市低保人口2095.8万人为基数(全国2235.6万城市低保人口减去北京、上海等5个未列入中央财政补助范围的省份的139.8万城市低保人口)推算,2007年后5个月,共需低保补助资金31.4亿元,已超出中央财政新增部分。特别需要指出的是,倘若中央财政城市低保补助资金不做更明细的规定,城市低保覆盖面有望适度扩大,困难群众“进低保难”的问题有可能得到一定缓解。但政策明确规定,中央财政城市低保补助资金主要用于提高现有保障对象的补助水平,以确保他们的基本生活水平不因物价上涨而降低。此举虽可使低保资金的流向更趋合理,效能发挥更加充分,但同时也给低保制度的发展带来不少难题。较为突出的是,政策无形中成了固化现有低保人口规模的推手,加剧了低保对象动态管理的难度。一方面,短期内大幅度提高低保补助水平,预示着如果新增低保人口,地方财政的负担比以往更重。在目前低保“退出”机制仍不健全的情况下,严格申请条件,提高准入门槛就成了部分地方政府最现实的选项;另一方面,偏重频繁提高低保补助水平的政策倾向,很可能扭曲低保标准与补助水平固有的正向关系,使城乡低保陷入不应有的制度困境,进而催生出一种非正常关系,动摇整个制度建立的基础。突出表征是,最近一年,随着城市低保补助水平的增幅(38.9%)明显高于低保标准的增幅(16.2%),城市低保补助水平已接近低保标准的2/3(64%)。低保补助水平的高位运行,不仅背离了城乡低保是一种“补差”制度,减弱了低保对象退出制度的意愿,也使低保边缘群体置于更加不利的地位。其结果是,“人情保”“关系保”、“权力保”等不良现象时有发生。据有关人员介绍,在部分农村地区,上述现象的发生率不低于10%。
(二)没有就业机会或就业质量不高,使低保制度的“出口”不通畅
相对于进低保难,造成受益人口退出低保难的因素更为复杂,如就业“无利可图”,与低保挂钩的各种附带福利(医疗、教育、住房等救助)较多等,但现阶段更为主要的,应是处于就业年龄段、有就业意愿的低保对象无法实现就业,即便少量有幸就业者,也多因就业收入偏低无法退出低保制度。应当说,我国城市低保人口中,有望通过就业实现退保的潜在人口比例不小,目前已实现各种形式就业的人员也占一定比例。统计显示,2008年第三季度全国2272.8万城市低保人口中,失业人员占24.2%,接近1/4,在职人员和灵活就业人员合计比例占16.2%。即便是低保对象动态管理率低于3%的16个省(自治区、直辖市),失业人员和在业人员的比例与全国情况并没有明显差异。此外,各级地方政府特别是民政、人力资源和社会保障等部门也高度重视困难群众的就业再就业工作,通过实行“救助渐退”、“收入豁免”、“托底安置”等多种措施,千方百计地促进有劳动能力的低保对象就业。但总体看,实际效果不甚理想。如何让就业机会的阳光,普照到那些只有弱就业能力的低保对象身上,是各级政府及相关部门有待深化的课题。
(三)基层基础工作力量薄弱,使
低保对象的动态管理工作难于有效开展
要实现6000多万城乡低保对象“有进有出”,保障水平“有升有降”,没有一支数量足够、素质优良、结构合理的低保工作队伍的强力支撑,无异缘木求鱼。然现实情况是,基层低保工作力量十分薄弱,低保对象的动态管理工作举步维艰,有的甚至流于形式。而且民政工作人员身份也不一,既有国家正式干部,也有聘用干部,还有工人。福利待遇也偏低。在工作量大、任务重、人员少、经费缺、机构不健全的背景下,要把低保对象的动态管理工作做细、做实、做好,很不现实。
三、切实加强低保对象动态管理的对策建议
(一)全力疏浚“出口”
第一,把解决有劳动能力的低保对象体面就业作为疏通“出口”的主渠道。重点开发以社区为基础的支持性就业岗位,以帮助他们增加收入、建立自信、恢复自尊。具体措施包括:一是多形式开发适合低保对象就业的社区公益性岗位,如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防灾、社区安全、特殊困难群体照护等,使被动的福利转化为生产性的就业津贴。二是通过完善资金扶持、税费减免、贷款贴息、专产专营等政策措施,鼓励和帮助有潜质的低保对象自主创业。同等条件下,政府对其产品和服务实施优先采购。三是完善“就业渐退”、“收入豁免”政策。目前已实行了上述政策的地区,由于缓冲期短,收入豁免额少,以及低保对象就业不稳定、收入低等诸因素影响,成效并不明显。因此,低保金的停发时间和收入豁免额的确定,应本着保护低保对象就业意愿,确保他们基本生活不因退保而降低的精神,实事求是加以规划。
第二,加大清退“人情保”、“关系保”、“权力保”的力度。使低保制度回归本意,在人民群众中重新树立公平、公开、公正的良好形象。
(二)科学把好“入口”
第一,要正确认识低保标准与补助水平的内在逻辑,使之始终保持着一种正向、良性的关系,为科学把好低保制度的“入口”创造良好的制度环境。就目前情况论,中央短期内持续提高低保补助水平,已对各地的低保标准构成了巨大压力,有效应对之策是,省级人民政府应主动顺应形势,及时适度地提高当地城乡低保标准,努力使制度恢复常态。由此新增的低保资金,主要由地方财政特别是省级财政负担。
第二,把张榜公布、群众评议放在低保对象动态管理工作更加优先的位置。为把好低保制度的“人口”,各地结合实际创新了许多好的做法,如制定收入核定办法,实行“诚信承诺”制度、民主评议听证制度和义务监督员制度等,也取得了可喜成绩。但调查了解到,在基层社区,切实落实张榜公布、群众评议等行之有效的方式方法,并把它们置于优先位置,更能有效防止“漏保、错保”现象发生,遏制甚至杜绝“人情保”、“关系保”、“权力保”等不良倾向。
(三)重构低保工作机制
重点是探索建立独立于低保管理审批机构之外的家计调查中心(或科室)。通过健全低保工作机构,配足工作人员,落实工作经费,必将会极大地改善目前低保对象的动态管理状况。但我们认为,探索建立独立于低保管理审批机构之外的家计调查中心,有可能从根本上缓解这一问题。
初步设计是:家计调查中心内设在各区(县、市)民政部门,可为事业单位或行政科室,独立于现行低保管理审批机构之外。工作人员全部为具有调查统计专长和职业操守的人士。主要职责:一是对申请享受最低生活保障待遇及相关附带福利待遇的家庭,开展家庭实际收入情况调查、评估和核实。二是依据有关低保政策,对低保家庭的收入变化情况进行定期或不定期的核查。三是对低保家庭实际收入有异议的,进行复核评估。四是授权协助当地有关部门评估低收入家庭经济状况及其他事项。
(作者单位:中国社科院社会学研究所)