水库移民管理过程中的政府角色定位

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一、问题提出

水库移民工作是一项长期、艰巨、复杂的工作，对于水库建设所需土地的征收、水库淹没补偿标准的确定、移民安置方式和安置去向的确定、移民安置区土地的调整和基础设施的建设等，都需要各级政府进行监督、协调、实施，仅靠建设单位和个人的力量是无法完成这一艰巨工作的，这就要求我国水库移民工作实行政府负责制，即移民安置的政府行为。因此，必须建立强有力的政府移民管理体制和移民管理机构，发挥政府在移民管理中的作用。但由于长期计划经济体制的影响，政府角色的定位仍然没有从计划经济体制的束缚中解放出来，政府在水库移民的管理中仍存在着角色的“越位”和“缺位”现象，由于政府角色不清，导致职能行使上的混乱，致使我国的水库移民工作产生了诸多问题。由于现阶段我国的基本国情和土地生产资料公有制的性质，决定了在社会主义市场经济体制下，移民工作仍需要通过政府行政行为和经济手段相结合来完成，这就要求政府应在明确市场在资源配置中的基础性地位的前提下，发挥自身在弥补市场缺陷、防止市场失灵、优化资源配置等方面的优势，对自身的角色确定合理的限度，以适应水库移民工作的规律。

二、水库移民管理中的政府角色分析

水库移民活动并不是一项简单的人口迁移活动，而是一个由多项活动所组成的过程，包括水库移民前期工作、移民搬迁安置的实施、移民生产生活后期扶持三个主要阶段。

（一）水库移民前期工作阶段

在水库移民前期工作过程中，中央政府和地方各级政府都出现了不同程度的角色“缺位”和“越位”现象，如：在项目立项阶段，县级以上地方人民政府为了工程的尽快上马，往往很少征求受影响人群或移民对工程项目的意见，在没有征求受影响人群意见的情形下就决定上马工程项目，没有尊重移民的知情权和参与权，在移民工作中存在着代替移民作决定的“越位”现象，同时在为移民提供参与机制和参与渠道的工作中也存在着“缺位”现象，没有为移民参与决策提供制度性支持；在移民安置规划编制阶段，县级以上地方人民政府存在着角色的“越位”现象。一些省级或县级地方人民政府为了安置规划能够尽快得到审批，工程能够尽快上马，往往采取“编”规划的方式，基本没有同移民和移民安置区居民沟通和协商，更谈不上采取听证的方式以征求移民的搬迁安置意愿，地方政府用自己的“意愿”代替了移民及其他移民组织的意愿，甚至有些地方政府根本没有进行实地调查，没有考虑到移民安置地的环境容量和承载能力，就盲目确定移民安置的去向、农村移民的生产安置方式等，致使在移民搬迁到安置地后面临着生产生活资源紧张、生产生活恢复困难等问题，严重侵害了移民的利益。

（二）水库移民安置实施阶段

在水库移民安置实施阶段，目前大多实行的是“业主出钱、地方政府包干”的模式，即项目法人或业主与省级地方政府签订承包合同（征地拆迁和移民安置投资包干协议），然后省一市一县一乡（镇）一村层层签订承包合同或协议，这实际上是一种业主只负责出钱而不负责移民之事，把移民工作丢给地方政府来管的做法。由于地方政府对自身角色定位的混乱，在移民安置具体工作中还存在着与移民或其他社会组织争利的现象，而忽视了地方政府应承担的维护水库移民权益与监管移民安置工作方面的职能；其次，在农村移民建房过程中，各级地方政府也存在着角色的“缺位”和“越位”现象。

（三）水库移民后期扶持阶段

水库移民的后期扶持政策既体现了国家对水库移民负责的精神，也体现了水库移民分享工程效益和改革开放发展成果的原则，对于提高水库移民生产生活水平和促进社会主义和谐社会建设发挥了重要作用。我国相关法律规定，移民搬迁安置后国家要对移民进行一定时期的后期生产生活扶持，以帮助移民恢复和提高生产生活水平。根据国家的相关规定，水库移民后期扶持的具体工作主要由县级以上地方人民政府负责实施，这就要求各级地方政府在水库移民后期扶持活动中发挥重要作用，但由于各级地方政府角色定位的不明确，在后期扶持活动中，各级地方政府往往包办代替了移民自身应承担的职责，却忽视了为移民生产生活的恢复发展提供有利的外部环境和条件，政府的“缺位”和“越位”现象严重，主要表现在：第一，一些省级地方政府在编制移民后期扶持规划时没有充分听取广大移民的意见，没有尊重移民作为后期扶持对象的主体地位，剥夺了移民的参与权，致使一些项目不符合移民意愿，致使移民与地方政府之间产生了一系列的矛盾，影响了后期扶持工作的顺利实施；第二，有些地方政府由于内部监督管理机制不健全，对移民后期扶持资金使用的监督检查和管理不到位，导致出现有部门挪用、截留、挤占移民扶持资金和个别移民干部贪占、挪用移民扶持资金的现象，致使大量移民后期扶持资金流失；第三，在加强对移民的科学文化知识和实用技术的培训，以增强移民就业能力等工作中，有些地方政府存在着“缺位”现象。

三、水库移民管理中的政府角色定位

当前，我国社会经济情况发生了显著变化，水库移民工作也出现了许多新特点，这就要求各级政府必须从传统的计划经济体制下单纯依靠行政命令的管理模式中转变过来，适应市场经济体制的要求和移民工作的新特点，重新定位其在水库移民管理工作中的角色，逐步从自己不该管、管不好的领域中退出，在自己的边界范围内活动，针对社会主义市场经济体制对政府管理的要求，各级政府在水库移民工作中应突出服务、监督和协调的作用，而不是突出行政命令的作用；应突出市场在资源配置方面一的基础性作用，而不是规定政府可以利用行政手段直接配置资源；应突出自身作用的“有限性”，充当市场运行机制的补充者，不插手社会组织、中介机构或者公民个人可以承担的事务，实现自身角色的正确定位，这对于实行移民政府负责制的我国来说有着更为重要的意义。在新时期的水库移民管理工作中，要正确处理好中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、各级政府与项目法人之间、各级政府与移民之间、各级政府与移民设计、监督评估单位之间的关系，准确定位政府在水库移民管理工作中的角色。

（一）相关主体的利益协调者

马克思说过：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动—多产生的各种一般职能。市场经济体制下协调水库移民工作各利益主体之间不同利益的就是政府。社会主义市场经济体制下的移民工作，涉及中央政府、地方政府（包括移民机构及各职能部门）、村集体经济组织、项目建设法人、规划设计单位、监督评估单位、移民群体和移民自治组织等多个利益主体，而各利益主体都有着各自不同的目标和利益诉求。根据社会主义市场经济的客观规律，我们要承认并保护市场各利益主体的合理合法利益，而不能象计划经济体制那样对其合理部分也加以反对。但同时我们也应看到，由于各利益主体之间利益目标的不同，就可能造成各主体之间利益的相互冲突甚至对立，这种冲突或对立可能会使个别主体的利益遭受损失，更为严重的可能会对整个水库移民安置工作造成不良影响，导致水库移民工作目标难以实现。因此，为了使得市场经济条件下原本具有不同利益诉求的各主体能被谐协成一个有机整体，协调一致地完成水库移民工作，就需要有一个能够协调、整合各利益主体之间不同利益的部门，由政府的性质和职能决定，这一利益协调者的角色只能由政府承担。各级政府要承担起利益协调者的角色，必须正确履行其相关职能。

政府要成功地担当起水库移民工作相关利益主体之间利益关系的协调者，其重要前提是政府只能作为利益协调者而不能作为利益“参与者”或利益分配者，即政府必须充当“利益局外人”角色，独立于利益关系之外，既不同移民工作其他相关主体争利，更不与移民争利，这是政府进行利益关系协调的前提条件。在市场经济条件下，要使各移民管理主体的利益实现积极的协调和整合，政府必须做好如下工作：首先，中央政府应建立一个调整各相关主体利益的宏观调控机制。由于水库移民安置工作，在某种意义上讲，是一种不完全的市场行为，如果完全根据市场经济的运行机制进行调节，那么，作为弱势群体的水库移民就有可能在激烈的市场竞争中落伍，可能会因为贫富差距过大而引发社会矛盾，因而，就需要政府进行干预和调节。中央政府政府可通过诸如制定相关法规规范、建立水库移民分享工程效益的长效机制、建立农村移民社会保障制度等方面来保护移民的正当合法权益；其次，政府要统筹兼顾各方利益。一方面要承认由于水利水电工程的建设导致移民利益受到了损失，国家不能无偿“剥夺”移民的利益，要给予移民合理补偿；另一方面，政府也要加强对移民的宣传教育，依据法律规定加强对移民行为进行引导、规范和管理，应该使移民看到，国家进行工程建设是为了实现全民族的长远利益和根本利益，不能因为工程建设使自己遭受了损失就可以“漫天要价”，更不能因为补偿要求不满意而阻挠工程建设；最后，政府要建立利益一种协调机制。在水库移民工作中，项目业主、移民工程监理、监督评估单位以及移民群体和移民个人都有不同的利益追求，由于各利益主体利益目标的不同，就可能导致各主体间利益的矛盾和冲突，为了减小利益的矛盾和冲突可能对水库移民工作产生的负面影响，就要求政府从制度层面建立一种利益协调机制，以使各利益主体在此机制的制约下产生一定的同向性和协调性，共同推动水库移民工作目标的顺利实现。

（二）水库移民权益的维护者

社会契约理论认为，政府的产生是由于社会每个个体成员让渡其部分权利，形成公权力，以此来保护他们的个体权利不受侵害。因此，个人的权利是先于国家权力而存在的。作为国家的代表—政府有责任有义务对社会个体的包括私有财产在内的基本权利进行保护。保护公民合法的私有财产，维护社会公正是政府义不容辞的职责。无可否认，在我国经济社会发展的进程中，大规模的水利水电工程建设是难以避免的，国家出于公共利益的需要，兴建大量水利水电工程，免不了触及到公民的私有财产，如水库的建设淹没了移民房屋及其他财产。但即使出于公共利益的需要对公民私有财产进行征收和征用时，也只能通过契约的形式合理合法解决，而不是政府的强制，这是社会公正的要求。社会中每个个体的价值和利益都应该得到保证和维护。所以政府的责任在于维持公共秩序，在于为保护公民私有财产和契约自由创造公平、安全的环境，并在他们需要的时候提供法律许可范围内的服务。但由于长期以来“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”思想的影响，我国水库移民的合法权益保护问题一直未引起各级政府和社会的重视。特别是在计划经济时代，政府往往采用研究行政命令强制征用移民土地和拆迁移民房屋，甚至采取水赶人走的极端方法，致使移民合法私有财产遭受了重大损失，严重侵害了水库移民权益。因此，在市场经济条件下，政府要尽快转变自身角色，勇敢担当起水库移民权益维护者的角色。首先，各级地方政府要做好水库移民前期工作，根据当地资源情况，结合实际，实事求是编制移民安置规划，从根本上建立水库移民经济补偿机制，规避征用土地和拆迁房屋的随意性，确保移民的经济损失得到合理的补偿；其次，县级政府要正确处理自身作为水库移民安置工作的实施者与移民工作的管理者之间的角色冲突，在做好水库移民安置实施任务的同时，根据法律规定，加强对移民工作的监督和管理，把工作的着力点切实转变到为水库移民提供公共服务、培育经济社会发展环境、维护水库移民权益上来。县级政府在水库移民工作中要积极转变执政理念和角色认识观念，明确其作为公共利益和社会公正的代表者，在水库移民工作中只能充当“利益局外人”角色，而不能同移民其他相关主体争利，更不能与移民争利，实现自身作为社会公正代表者的角色归位。同时，省级政府要加强对县级政府的监督力度，防止县级政府作为移民安置实施的“唯一承包商”而为了地区或官员个人私利损害国家、集体和移民个人的利益；最后，各级政府根据行政管理的层级，加强层层行政监督力度。在水库移民工作，由于各级政府监管角色的缺位，导致各级地方政府都不同程度的存在着挤占、截留、挪用移民补偿安置资金和后期扶持资金的情况，这一情况在县级政府更为明显。根据法律规定，通过调剂土地安置移民的，移民的土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费将直接全额兑付给该村集体经济组织或者村民委员会。由于安置补偿金没有直接发放到移民个人手中，再加之一些县级政府对这部分资金监管不到位，导致部分乡（镇）政府或村集体经济组织、村民委员会侵占、挪用移民补偿安置资金现象，严重侵害了移民权益。

（三）市场运行机制的补充者

从政府型态学的观点来看，现代政府可以分为无限政府与有限政府两类。所谓无限政府，是指政府通过各种手段和方式，将社会事务的各个方面均纳入自己的决策和管理范围之中，主要特征是政府主导一切，决定一切，包办一切。通常说来，无限政府与计划经济往往互为表里，相互支持。前者以后者为基础，后者以前者为保障，两者相辅相成，须臾不离。在计划经济时期，我国政府往往认为自己的能力边界是无限的，可以包打天下，其制定决策缺乏科学和民主。这一政府型态表现在移民工作中就是移民安置工作缺乏实事求是精神，没有考虑到水库移民的承受能力，没有具体分析各移民安置地的实际环境容量情况，没有制定切实可行的移民安置规划，主要依靠行政命令强制移民进行搬迁，把移民搬迁安置只看成是简单的搬搬家而已，有的要移民自找门路，自己组织搬迁，更有甚者，为了赶工程进度，提前下闸蓄水，甚至采用了一些极端做法迫使移民搬迁，严重侵害了水库移民的权益。但随着我国改革开放的不断深入，特别是市场经济体制在我国的确立，国家经济体制和经济建设项目发生了重大变化，移民安置工作也出现了许多新情况、新问题。现行法律法规中的诸多规定已不能适应新形式下移民安置工作的需要，特别是在计划经济条件下形成的旧的管理模式已不能适应市场经济条件下移民管理的需要。一方面，我国经济体制的改革使国家、企业与农村集体经济组织之间的关系发生了很大变化，政府和企业的利益目标不再一致，移民安置中政府、项目建设业主、集体、移民个人等相关权益主体的关系发生了变化；另一方面，在市场经济体制下，我国财政体制和投资体制也发生了变化，水利水电工程投资主体己由单一的国家投资向国家、地方、集体企业、股份制企业、中外合资企业、个人等多元化投资主体转变。因此，市场经济条件下包括政府在内的作为具有不同利益诉求的各相关主体，其在自利性的支配下往往会为了实现自身的利益而不惜损害其他主体的利益，这也是个别地方政府或相关职能部门挤占、截留、挪用移民补偿资金，出现政府与移民争利的主要原因。

为适应市场经济条件下移民管理工作的新需要，顺利完成水库移民安置任务，实现水库移民安置目标，要求政府必须转变计划经济体制下单纯依靠行政命令的移民安置管理方式，充分发挥经济和法律手段的作用，按照市场经济的要求积极转换自身角色，从过去“无所不能”的无限政府向“有限政府”转变，更多的向社会提供“公共服务”，发挥弥补市场失灵的重要功能，逐步从自己不该管、管不好的领域中退出，进入自己该管而没有管的领域，加强政府在社会管理和公共服务方面的职能。所谓有限政府，是指政府在法治的基础上，依循自由竞争的原则，充分发挥企业和社会中介组织的作用，实行宏观经济调控，为公众提供公共服务和基本社会保障，矫正所得分配不均现象，其主要特征是政府既不主导一切，也不决定一切，更不包办一切。在当前市场经济条件下的水库移民管理工作中，首先，各级地方政府要明确自己的活动边界，防止出现角色“越位”。水库移民搬迁到安置地后面临着恢复和发展经济的艰巨任务，各级地方政府要尊重水库移民作为恢复和发展经济的主体地位，充分尊重移民个人的选择权，而不应代替移民做决策，在这一过程中，各级政府应从资源的分配者转变为资源合理配置的引导者，让市场机制在资源配置中发挥基础性作用，各级政府所要做的就是制定并执行市场规则，规范市场竟争秩序，完善市场服务体系，为水库移民经济迅速恢复和发展提供一个良好的外部环境；其次，安置地的县级及以下地方政府应提供移民新安置地的诸如水、电、路等公共基础设施和科教、文化、卫生等与移民生活密切相关的公共服务，满足移民的基本生活需求，而不应过度涉入移民的私权领域，如一些地方政府强行规定移民的建房标准就是政府对公民私权的干预；最后，政府要正确处理好与移民自治组织的关系。移民自治组织作为沟通政府与移民的一个桥梁和渠道，在反映移民利益诉求，维护移民合法权益方面发挥了不可替代而又极为重要的作用。因此，政府应积极扶持并培育移民自治组织的发展，制定法规法规规范移民自治组织的活动，加强对这一组织的监管，为移民自治组织的作用得以充分发挥提供法律和制度保障。

参考文献

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