管理“城中村”土地的三要素

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“城中村”土地目前存在的主要问题：一是产权关系不明，权属界定不清。一般来说，这部分土地涉及若干集体土地所有权单位，而由于现行法律对农村集体土地所有权主体的概念设定模糊，在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，造成了农民集体在收益分配上的不均。二是土地利用管理不规范，扰乱了国有土地市场秩序。由于“城中村”集体土地所处位置的特殊性，土地使用权流转非常混乱，主要表现为农民住宅私自转让、出租土地使用权，不办理农地转用手续擅自改变用途、将集体土地作为资产参与企业入股等。三是征地难。征地补偿制度的不健全是造成征地难的主要原因。《土地管理法》规定，征用土地按照被征土地的原用途给予补偿，在具体执行过程中，是以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置相同但农业经营方式不同的土地带来了征地补偿标准的差异，也带来了补偿的不合理性，最终造成了征地的第一难。征地难的第二个原因是，以人均耕地制定补偿标准在“城中村”征地执行中矛盾更加突出。往往在同一个单位征地过程中涉及两个或两个以上农民集体经济组织，由于人均耕地的不同，形成了补偿标准的差别，使得补偿低的农民难以接受。 “城中村”集体土地的特殊性，决定了对这部分土地的管理必须在现行法律法规规定的范围内，采取相对特殊的管理方法。

调整摸底，建立台账，明晰产权。对城市规划区范围内的全部集体土地进行一次大清查。调查分两种类型进行，一是农用地清查，对全部农用地按1：1000到1：2000的比例，按图斑建立台账，按组分村统计，并发放《集体土地所有权证》；二是对农村建设用地进行清查。此类用地调查难度较大，情况较为复杂，但主要应以历史上的有批准权的单位颁发的批准手续为准。分清集体所有和国家所有的土地性质，然后按城镇地籍调查的标准要求建立建设用地宗地档案和统计台账，按宗登记发放《集体土地建设用地使用证》，对非法买卖、出租、入股等用地一律明确集体土地所有权和使用权。

制定统一的征地补偿标准。“城中村”集体土地的区位差别不大，征地补偿标准也不应有太大的差别。但“城中村”的集体经济组织成员往往因在城市工作和子女入学的方便造成了外来人口迁入人数不断增加，从而人为地影响了不同村组之间人均耕地面积的悬殊，造成了征地补偿标准的差别，影响了部分农民的利益，造成社会矛盾和不稳定。因此，笔者认为国家正在推行的征地区片价应首先在城市规划区内进行，实行“一区一价”。

实行统一的被征地农民基本生活保障制度。对规划区内的农民，可实行统一的基本生活保障制度，具体办法是对不同年龄的农民制定不同标准的基本生活保障标准。土地未被征用的，也可由农民本人出资缴纳，建立台账，当土地被征时，可按一定比例的土地补偿费和全部安置补助费作为基本生活费入保，达到一定年龄后逐年领取基本生活费。