城镇低保制度的公共性探析

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摘要：本文从城镇低保制度的公共性角度出发，认为城镇低保制度遇到的困境实质是公共性的流失，通过分析城镇低保制度公共性流失的各种表现及原因，提出治理城镇低保制度公共性流失、引导公共性回归的措施，为转型社会中的新型社会救助体系的发展提出解决问题的新视角。

关键词：城镇 低保制度 公共性 流失

1基本内涵阐述

1．1公共性的基本内涵

“公共”是指在公域基础上，反映公意，维护公正，体现公平，从而满足公益。因此公平性、公正性、公开性是公共性的三个基本维度。王乐夫从公共管理研究路径把公共性的内涵具体概括为四个方面：一是主体的公共性；二是价值的公共性；三是手段的公共性；四是对象及目标的公共性。因此，公共管理过程中以公共性作为公共管理和公共行政的价值核心，是公共性在社会事务领域中的外延和扩张。

1.2城镇低保制度的概述

改革开放前，中国城镇主要是针对“三无”人员和一些特殊照顾人群建立了最低水平的生活保障。从20世纪90年代初开始，为适应社会转型、避免工业化和城镇化带来“城镇新贫困”的问题，中国开展了更大范围的最低生活保障制度，主要有三个纲领性文件是：（1）1997年颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（2）1999年受亚洲金融危机影响而颁发的《城市居民最低保障生活条例》（3）2001年国务院进一步出台《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》，这个通知除了将原来城市社保的人群包括在内之外，还把一些贫困边缘群体也包含在其中。此后城镇低保制度逐具规模，全国共有200多个城镇相继建立，简称“低保”。

2城镇低保制度是否具有公共性极其体现

低保制度作为一种公共服务其本质是公共物品，公共物品的非排他性和可共享性就是一种公共性体现；低保制度消除贫困，尊重生存权利的慈善精神是公共精神的一种，而公共精神又是社会公共性存在的基础。所以，低保制度是具有公共性的，表现为：

1、由国家主导，体现政府主体性，具体是国家通过立法提供法律后盾，各地方政府进行制度设计、组织实施。2、无缴费挂钩，由国家公共财政转移支付提供支持，公共资源的再分配。3、保障在社会转轨和国有企业改革背景下失业贫困群体的现实生活，具有公共性的实践特性。4、不强调权利义务的严格对等关系，不以经济和效率为追求目标，强调公民最基本的生存权利，倡导正义、公平、民主，弘扬公共价值理念。

3城镇低保制度公共性流失的表现

低保制度是强公共性领域，又是特别易遭公共权力侵蚀的领域，其公共性的偏差和流失表现为：

（1）“贫困陷阱”问题。“缓解贫困、消除贫困”是制度初衷，然而由于制度僵化，“进易退难”陷入了封闭的停滞困境。低保对象除生活救助外，还有医疗、子女入学、廉租房等近10余项优惠，“低保证”与就业收入相比含金量高，主观上造成“懒人”对制度的依赖，不愿脱离制度。

（2）制度独立性弱。一项政策的独立性是其公共性的体现，但低保制度过分依赖地方财政政策和经济状况，在同一时段不同覆盖区域或不同时段同一保障区域的低保待遇不一。除此，还受其他相关政策的联动影响，如社会保险、社会福利等制度的些许变化会使低保制度做出相适应的调整。

（3）运行中的扭曲执行。低保制度最大的公共性漏洞在于执行过程中程序不规范、信息不透明、违法挪用、冒名顶替、“关系保”等不同程度存在。严重背弃制度应用对象公共性的原则。

（4）制度本身公共性欠缺。随着城镇化推进和户籍制度改革，只针对本城镇户口的城镇贫困家庭的低保制度陷入瓶颈。因为城市化、工业化的进程加快，大量农村剩余劳动力向城镇转移并从事非农就业，面临的就是工业风险并非农业风险，更易陷入生活困境，但和一些自由劳动者、灵活就业者都被排除在制度外。

4公共性流失的影响

1，公共资源的浪费。公共资源是取之于民、用之于民的社会剩余劳动。若不能实现在城镇低保制度体系所覆盖,范围内遇到的风险能得到有效的保障，公共资源就没有实现它的效率，因为一个时期内整个社会的财富总储备是有限的，投资于公共福利的公共资源也是有限的。2，政府政策受阻。国家制定的全民性的法律法规有失公平，遭致民众的质疑或抵制将严重影响到政府的信誉和执政能力，直接后果是锐减日后实施政策的效果。3，公民权益受损。城镇低保制度保障社会中最低收入人群的基本生活，缓解城市贫困率，促进城镇发展，构建现代社会保障体系，当公共性流失之时整个制度形同虚设，民众没能享受制度的效用。

5公共性流失的原因探析

总体来说公共性流失的根源来自合法性危机，一方面是人们对现代市场文化价值主导下的个人责任和个人理性存在困惑和迷茫，另一方面是公域对私域生活的权威性和整合功能日益衰弱使社会群体的合法性根基动摇。相对城镇低保制度而言，其公共性流失的原因在于：

5.1责任主体公共服务意识不强

政府作为责任主体公共服务和社会救助意识不高，认为对“贫困群体”的救助是 “恩赐”而多于是 “责任”。第一，省级财政对市县的资金补助比例不明确，导致地方对上级补助资金的依赖性较大，若地方财政预算配套资金不足，直接影响了低保待遇的按时发放或出台一些“土政策”，排挤低保对象。第二，与其他政策存在理念上的冲突，譬如因多子女造成家庭经济困难的因违反计划生育而被“一票否决”，得不到救助。此外，因吸毒、赌博、或等造成经济困难者，更是如此。

5.2经济市场化的影响

市场经济中，市场对资源的配置起决定作用，这就弱化了政府的责任，认为市场规律、优胜劣汰可以解决贫困和效率问题。过分独立、自主的市场观念侵蚀了社会互助和救济的理念，这使得原本就没有资源优势的贫困人群，在竞争激烈的市场经济中只能越来越糟。

5.3信息的不对称

低保工作面大，情况复杂，动态管理存在难度。诸如低保户死亡不申报、就业状况发生变化、经济收入超标准、多头申报、拼户申报、人户分离、人数不符、该退未退以及确定对象的标准不一等问题时常发生。

5.4组织的自身建设不足

首先，我国社会救助由民政、教育、财政、卫生、司法、城建、人保等多部门负责，分散独立，缺乏衔接沟通，达不到整合效应，分散了制度效果。其次，经办低保的部门自身工作不到位，宣传不广泛，办公环境简陋，效率低下，人少事多，工作手段滞后，工作技能缺乏。最后，缺乏相应的监督机制，，大开“方便之门”。

6城镇低保制度公共性回归的建议

城镇低保制度作为公共政策是政府为弥补市场机制缺陷而做出的制度安排，其目标显而易见地表现为维护公共利益和社会公平、 正义。因而使城镇低保制度的公共性回归是解决问题的症结所在。

6.1制度建设

保障对象上，坚持“应保尽保”，以在城镇实际生活的人群为依据，而不以户籍制度区别保障对象。保障标准上，坚持适度和动态调整相结合。在资金筹集上，坚持多元化，以政府为主体，社会公益，国有资产变现，捐赠等方式为补充来扩充资金，增强支付能力。

6.2公民社会建设

公共政策的公共性必须打破政府在政策过程中的垄断地位， 防止“ 暗箱操作”，同时增强公民的政治参与意识。改变现行的高度集权的体制，政府向市场、社会分权，中央政府向地方政府放权，有效地防止公共权力的非公共性倾向，营造公平、正义、民主的公民社会。

6.3价值认同

加强公共精神、公共伦理价值的建设，营造的社会合作、互助之风，抵制经济市场中自私自利，损人利己，漠不关心的错误价值观。

6.4组织建设

自身的组织建设，是低保制度公共性回归的最重要途径。应对低保主管经办机构加大财政和人力资源投资，改善工作环境，提升工作技能；建立内部权利的制衡机制，确保自上而下的沟通畅通；对工作人员进行思想道德教育，提高服务意识，杜绝。

6.5激励和监督

绝对权力导致绝对腐败，绝对独立也导致绝对垄断，公共权力行使者的权力运用必须要受到有效的监督，才可避免公共权力的异化。完善的监督机、激励机制，是约束和鞭策的捷径。

结论

公共性是与人类生存发展相伴相随的概念，无论实际情况如何变化，公共性都是人们构建社会与国家的基本价值标准。城镇低保制度的只有不断完善其公共性的建设，在城镇化和工业化的今天，才能真正的起到“社会最后防护网”的作用，保障每个公民最基础的生存权。

参考文献:

[1]黎明 《公共管理学》 高等教育出版社 2003年7月

[2]邓大松 《社会保险》 中国劳动社会保障出版社 2009年6月

[3]李珍 《社会保障理论》 中国劳动社会保障出版社 2009年6月

[4]哈贝马斯 关于公共领域问题的答问[J] 社会学研究. 1999年第3期

[5]张浩淼 《转型期中国最低生活保障制度发展研究》上海交通大学出版2010年7月