浅析矿产资源开发生态补偿机制的构建
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【摘要】本文对矿产资源生态补偿概念进行全面界定，并在分析我国现行矿产资源开发生态补偿立法实践的基础上，提出构建我国矿产资源开发生态补偿机制的基本思路。
【关键词】矿产资源；生态补偿；机制
矿产资源开发的同时会导致严重的环境恶化与生态破坏。由于环境保护机制的不明确，矿产资源开采者和经营者并不能主动对开采造成的破坏进行修复和治理，矿区人民也因资源开发导致的环境恶化而加剧生活或生产的发展机会成本，因此构建合理的矿产资源生态补偿机制不仅迫切，而且必要。
一、矿产资源开发生态补偿的内涵
矿产资源开发生态补偿是生态补偿的一部分，是生态补偿理论在矿产资源保护中的运用。生态补偿的界定可以划分为狭义生态补偿和广义生态补偿。狭义的生态补偿，是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复和综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿除了包括对污染环境的补偿，还应包括对生态功能或生态价值的补偿，包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。
矿产资源开发生态补偿要从广义上去理解，应着眼于对“生态”的补偿，即是指因矿产资源开发，给矿区（矿业城市）的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。
二、我国矿产资源开发生态补偿的实践缺失
有学者认为，我国政府以矿产资源所有人身份向矿山企业征收的税费主要有矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款等，即为我国目前存在的矿产资源生态补偿制度。但矿产资源开发的生态补偿，是应以“生态”为对象的，以能恢复、维护、提升生态功能为目的的生态价值补偿。因此，以上内容的补偿性质值得探究：
首先，关于矿产资源税。矿产资源税征收的初衷在于调节资源因自然条件形成的资源级差收入，平衡企业利润水平，为企业竞争创造公平的外部环境，而不是为了征收补偿资源的价值。而且资源税以自然资源为课税对象，以销售数量为征税对象，只要有销售量就要纳税。因此，可以看作是基于资源有偿使用而征收的，但不能表明它具有生态补偿的性质。其次，关于矿产资源补偿费。从其用途可以看出，矿产资源补偿费的设立在于补充国家对资源勘探投人的不足。从性质上分析，矿产资源补偿费是矿产资源所有权人凭借所有权取得的租金，是矿产资源使用者向其所有者支付的租金。这并不能表明它具有生态补偿的性质。再次，关于探矿权使用费和采矿权使用费。矿权使用费和采矿权使用费都是由采矿权人根据其申请得到的矿区范围的面积按照一定的标准逐年缴纳的。从理论上看，探矿权使用费和采矿权使用费是探矿权人和采矿权人获得矿产资源所有权部分权能应付出的费用。其征收依据是矿产资源的绝对地租和级差地租，体现了资源价值补偿的性质，但不具有生态补偿的性质。最后，关于探矿权价款和采矿权价款。从本质上看，探矿权和采矿权是勘探企业的一种财产权。勘探企业通过前期资金投人形成探矿权和采矿权，再出售给矿山企业取得探矿权价款和采矿权价款，是一种典型的对价交易，并非是矿产资源补偿费，这里不存在资源价值补偿问题。
通过以上的分析，可以得出这样的结论：现有的所谓的矿产资源开发生态补偿的各项制度，基本都是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入，或者重在解决资源耗竭性补偿问题，或者属于矿产资源勘探投资的对价，都不是以矿产资源开发过程中生态功能的恢复、资源的经济维护、提升为目的而制定的，都没有考虑到补偿环境价值和公平价值，所以应该是一种经济补偿而不是生态补偿。
三、构建矿产资源开发生态补偿机制的要素分析
（一）矿产资源开发生态补偿的责任主体
确定补偿责任主体是生态补偿的关键问题之一。根据矿产资源开发中的利益关系，可将其补偿主体分为以下几类：
（1）受益者补偿。根据“谁受益谁补偿”原则，矿产资源开发生态补偿的责任主体首先应该是那些在资源开发过程中对资源及生态环境造成影响的单位和个人，以及从资源开发中获益的单位和个人。矿产资源开发者直接占有了资源的使用价值并对生态环境造成那了损害，他们有义务及责任来筹集资金，对资源的耗竭及生态环境的损害进行补偿。
（2）政府补偿。政府作为补偿责任主体进行补偿，主要指各级政府通过一些非市场途径，如直接给予优惠贷款、财政补贴、财政援助、实施利率优惠、技术输入、对有利于环境保护的行为予以鼓励等来进行补偿。
（3）社会补偿。社会补偿应该是指各种环保组织及其他形式的社会团体对矿区生态环境补偿提供资助或援助，这种补偿主要表现在以资助或援助方式提供的资金。国家应该加大对生态补偿治理的宣传，提高公众参与意识，让全社会都关心和参与到对矿产资源开发过程中造成的环境生态破坏的补偿。
（二）矿产资源开发生态补偿的对象
矿产资源补偿对象的确定比较简单，矿产资源生态补偿的目的是恢复和治理矿区生态环境，因此，生态补偿的补偿对象应该是由于资源开发而遭到破坏生态环境。此外，矿产资源开发还直接或间接的影响了矿区居民的生产、生活，使当地居民的环境权、发展权受到损害，为了维护社会公平，矿区受到危害的居民也应是矿产资源生态补偿的对象。
（三）矿产资源开发生态补偿的资金来源
矿产资源开发补偿资金主要来源于矿产品的收益，包括以下几方面：
（1）矿产资源生态补偿费。矿产资源生态补偿费的征收原理应该是资源耗竭性补偿，体现矿产资源所有者的权益，同时当代人对矿产资源的过度开发，侵害了后代人对资源的消费权，应当进行代际补偿。
（2）矿区（矿业城市）生态补偿转移支付资金。依据矿产资源开发经济利益上外部性利益冲突协调原则，可以考虑建立非矿业城市向矿区（矿业城市）生态补偿转移支付制度，由非矿业城市拿出一定的资金向矿区（矿业城市）转移支付。
（3）矿产资源开发生态环境风险基金
矿产资源开发的过程中，矿区的生态环境面临的环境风险的大小、程度、时间以及造成的经济社会影响是无法预测的，矿产资源开发者根本无力承担，在这种情况下，环境风险带来的损失最终必然转化由社会和当地政府、社区居民来承担。因此，有必要建立矿产资源开发生态环境风险基金。矿产资源开发生态环境风险基金性质上属于预防性，其来源于矿产资源开发者、地方财政收入或专项资金以及财政转移支付资金等；其使用应有的严格限制，主要适用于预防矿业开发带来的生态环境风险和及不可抗力原因造成损害的治理；使用的范围应限定为矿产资源开发者无力承担的部分。
（4）矿山环境治理恢复保证金
根据不同类型矿山的特点，建立矿山环境恢复治理保证金制度。明确收缴的保证金必须超过社会可接受的矿山环境最低水平的恢复费用，保证金数额的核算考虑了不同矿种、开采方式、矿区的地质、地貌、水文和植被等因素造成的环境破坏程度的不同。“边开采、边恢复”是矿山环境治理恢复应遵循的一个原则，即时治理恢复以免污染、破坏扩大，这样可以节省费用，避免不必要的浪费。而保证金的阶段性返还是对“边开采、边恢复”原则的贯彻是一个经济上的激励。