西方发达国家信用立法及其借鉴
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摘要：经过百余年的发展，西方国家已形成相对成熟的信用制度和信用法律体系，成为国家信用交易和信用管理行业得以健康发展的根本保证。本文具体分析了西方发达国家信用立法的基本情况和特点，认为我国信用制度的建立健全，应在充分考虑现有国情的基础上借鉴西方发达国家信用立法的经验，着力做好培育诚信文化、强力推进企业产权制度改革、加快信用立法和大力发展信用中介机构等工作。
关键词：信用立法；信用制度；信用管理
文章编号：1003-4625(2010)03-0109-04
中图分类号：F832.0 文献标识码：A
信用制度是一种以信誉记录与公示为手段的具有高度自律性的社会化行为制约和激励制度，对于鼓励诚实守信和规范交易行为意义重大。目前，经过百余年的发展，西方国家已形成相对成熟的信用制度和信用法律体系，成为国家信用交易和信用管理行业得以健康发展的根本保证。
一、西方发达国家信用立法概况
如果以法律规范为标志，西方信用法律制度起源于古罗马简单商品经济时代。随着资本主义市场经济的发展，金融市场开始形成，现代信用制度也随之诞生，逐步趋于完善。如美国的信用管理行业诞生于19世纪40年代，但20世纪30年代才开始蓬勃发展，现代信用管理则兴起于20世纪50年代，直到20世纪60年代才形成法律框架。在全球征信国家之中，美国是当今世界信用交易额最高的国家，也是信用体系最完备、信用管理法律体系较为完善的国家。
从20世纪60年代到80年代的短短20年中，为了稳定经济、保护消费者的隐私权和解决一些特殊的社会问题，美国先后颁布了17项有关信用的立法，且几乎每一项法律都进行了若干次修改，将信用产品加工、生产、销售、使用的全过程均纳入了法律范畴，建立起了比较完备的涉及信用管理各方面的法律体系，交织构成了美国国家信用管理体系有效运转的法律环境。这17项信用相关法律包括：《诚实租借法》、《公正信用报告法》、《信用卡发行法》、《平等信贷机会法》、《公平债务催收作业法》、《公平信用结账法》、《电子资金转账法》、《公平信用和贷计卡公开法》、《储蓄机构解除管制和货币控制法》、《甘――圣哲曼储蓄机构法》、《银行平等竞争法》、《房屋抵押公开法》、《房屋贷款人保护法》、《金融机构改革――恢复――执行法》、《社区再投资法》、《信用修复机构法》和《信用控制法》等等。其中，《信用控制法》在1982年6月30日由于美国政府的信用紧缩计划而被中止使用。在16项有效的信用立法中，7项用于保护个人权益，9项涉及规范金融活动，对征信数据环境、失信惩罚机制、公平授信的权利和保护个人隐私权等一系列重要问题进行了调整。此外，美国联邦政府还出台了一些与信用管理有关的规则，其中最著名的是《统一消费者信用准则》和《统一商业准则》，对消费者信用有关的法案作了简单、明确并符合现代信用管理的发展。
欧洲绝大多数国家都是市场经济比较发达的国家，因而也是信用法律制度比较健全的国家。除英国在1894年出台了《数据资料保护法》外，与美国信用制度建设进程一致，其他西方国家信用立法也多在20世纪60至80年代陆续出笼。德国1970年颁布了世界上最早的《个人信息保护法》，后几经修改，在1990年12月20日再次修订并颁布了新的《联邦信息保护法》，对个人信息的收集、处理、提供与利用行为进行了明确规定，后来又颁布了《通用商业总则》、《个人数据保护法》等。瑞典在1973年出台了《瑞典数据法》，英国在1974年颁布了《消费者信用法》，明确了信用管理服务提供者的资格条件。澳大利亚在1988年颁布了《联邦隐私权法》，明确限制了侵犯个人隐私权的信息传播行为。其他欧洲国家也颁布有信用监管法律，如《奥地利个人数据保护法》、《爱尔兰个人数据条例》、《比利时个人数据处理的个人隐私保护法》、《葡萄牙个人数据保护法》、《意大利关于个人数据处理中保护个人数据与其他数据主体的法案(修正案)》等。最引人注目的是，欧盟作为区域性的政治和经济组织，为促进欧盟各成员国之间的经济合作，保护消费者个人隐私权，并保证企业和消费者征信信息交流的畅通，在1995年通过了成员国共同遵守的《欧盟数据保护法》，将保护个人隐私权和开放数据之间取得平衡作为基本原则，禁止直接处理针对自然人个人的信息和个人家庭活动的信息。
二、西方发达国家信用立法特点
(一)立法目标着重于保护个人隐私权和维护市场上的公平竞争
从各国信用立法的指导思想上看，着重规定了数据对象的查询权利、防止处理有可能造成损害或者痛苦的数据的权利、防止为直销目的而处理数据的权利、与自动决策有关的权利、获得补偿的权利、纠正和销毁、评估要求等项内容@，并着重于体现保护人权和维护市场上的公平竞争等项基本原则。这具体表现在：1.严格区分涉及个人隐私的数据和合乎国际惯例的数据，并规定合法使用消费者个人信用调查报告的用户类型和传播目的，从而既保护消费者的隐私权，又能使与消费者个人进行信用交易的授信金融机构或者赊销商取得授信；2.以法律强迫企业法人公开信息，消除企业法人对金融授信机构和消费者个人的信息不对称现象。
(二)立法结构和内容体系完备
从各国信用立法的结构上看，大致由引言、定义、数据保护原则、个人的权利、豁免、过渡性条款、专员的权利与职责、通知、根据新数据保护法判定的犯罪等章节组成@，根据立法形成了包括公共信用登记咨询系统、信用评价制度、信用风险转移制度、信用管理制度的完备的信用管理体系。如为更好地服务于金融系统防范信贷风险、央行货币信贷政策、央行金融监管，西方发达国家普遍以国家立法强制建立公共信用登记咨询系统，并表现出法律健全、管理严格、央行直接管理等特点。如西班牙1988年26号法令规定所有在西班牙的银行和其他金融机构必须加入西班牙央行管理和运行的中央信贷登记系统，许多国家如意大利、法国等国在《银行法》中对央行管理和运行系统有非常具体的规定及要求。据世界银行统计，除最早建立该系统的美国主要是由8个企业(企业信贷登记和消费信贷登记系统各4个)分别经营外，其他国家的公共信用登记咨询系统大都由央行直接管理，如德国、法国、意大利、比利时、西班牙等。
(三)形成了各具特色的信用管理模式
依据信用数据库经营方式的不同，目前世界上的信用管理模式大体有政府主管经营、企业自主经营和特许经营三种。
政府主管经营模式是由中央政府出资组成信用管理机构，并对信用业务实行直接经营管理的方式。其基本特点是由政府主导推动，由中央银行承担主要的监管职能，有关信息的搜集与使用等方面的制度也由中央银行提供和执行。这种模式的优点是可
以充分利用政府部门的权力资源，以较低的成本获取信息，能够在较短的时间内集中各种力量，迅速建立起覆盖全国的信用信息数据库。欧洲部分国家，如法国、比利时、德国等采用此模式。
企业自主经营模式是所有企业可以依法自主地经营信用调查和管理业务，政府不直接参与经营，仅通过制定较为完善的信用法律法规对之进行管理。世界上信用制度最发达和完善的美国采用了此种模式。该模式的特点是以市场经济高度发达、市场机制作用发挥充分为基础，以先进的计算机和信息技术为手段，以行业的自我管理形成具体的运作规则，以完备的信用法律为保障。
特许经营模式是先由政府建立信用数据库，再由指定的信用机构进行商业化信用经营，或者由政府指定的具有从业资格的民间企业建立征信数据库，并进行商业化经营。应当说，特许经营模式兼有前两种模式的优点。采用特许经营模式的典型是日本，其建立了以会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的国家社会信用管理体系。
在对信用行业管理中，由于经济效益和服务质量的要求，目前国际上普遍的趋势是由政府主导逐渐向市场化运作转化，政府和中央银行主要发挥宏观调控作用，其主要职能是制定确保信用管理正常运行的法律法规，并保证信用机构的从业者能够合法地取得大量原始的、真实的有关企业、消费者个人信用和相关的行业发展的种种数据，并且能够合法地销售对这些数据的分析和处理结果。
(四)立法保证信用信息公开
如美国的《信息自由法》、《联邦咨询委员会法》、《阳光下的联邦政府法》、《美国国家安全法》、《隐私权法》、《统一商业秘密法》、《就接触秘密信息而进行背景调查的调查标准》等大量法律，在保证与企业有关的信用信息披露公开、透明的同时，重点在法律上界定了信息公开和保护国家秘密的关系、信息公开和保护企业商业秘密的关系、信息公开与保护个人隐私的关系，并赋予信用中介服务机构可以依法收集使用政府、公用事业、行业组织和企业公开的各种信息的权利。可以说，信用信息的公开、透明，是支撑美国信用服务行业生存和发展的基础。
(五)促进与市场经济相适应的信用中介机构的建立和高效运转
信用中介机构是搜集信用信息进行加工整理并提供信用信息、信用管理咨询等服务的机构，主要包括评级机构、企业征信机构和个人征信机构等。信用中介机构对于控制交易风险、降低交易费用、规范交易行为都有极大的作用。为促进信息中介机构的健康发展，西方各国非常重视建立健全信用中介机构评价指标体系和运作规范，各国法律都明确了对信用机构的监管部门及其监管职能，并主要通过对信用服务市场的准入实行业务许可、加强对信用中介机构违法的处罚、依据信用中介机构违法的次数和程度设置退出标准等方式完成监管任务。
(六)建立有效的信用奖惩制度
在征信国家，信用作为规范市场和个人经济行为的最重要的手段之一，不仅在经济生活中，而且在人们的日常生活中也起着非常重要的作用，任何企业和消费者都要受到国家信用管理体系中的惩罚机制的约束。发达国家普遍建立了严厉的失信惩戒机制以遏制商业欺诈和失信行为。这种惩戒机制包括：1.快速收集到不讲信用事件的信息，并取得相应证据。2.对事实加以鉴别，在较长时间内保存原始的不良信用记录，使失信者在一定期限内付出惨痛的代价。如美国法律规定，破产记录要保留7至10年。3.对不讲信用的责任人适用“重典”严惩，让失信者承受非常高昂的违约成本。如法国规定生产假冒产品可判处两年监禁，罚款100万法郎；企业如果数次不能如期偿还债务，可以吊销营业执照。美国法律规定生产、批发、销售假冒商品均属有罪，对产销者分别处以25万美元以上和200万美元以下的重罚，有假冒前科的，罚款额可达500万美元，并可判处10年徒刑。4.将处罚决定快速通报给相关机构，以形成社会对失信者的联合制裁。西方发达国家普遍建立了全国统一的信用监控系统，在遵照统一的法律基础上，在全国范围内对失信者进行监控，使失信者无法逃避制裁。在对失信企业予以严惩的同时，一般都明确规定对于信用良好、信用等级较高的企业在股票和企业债券发行中则给予优先安排，可以获得银行较高的信用额度和更为优惠的利率价格。
三、西方发达国家信用立法对我国信用法制创新的启示
我国在建立和发展社会主义市场经济过程中，为了维护市场经济所必需的信用秩序，比较注意用国家立法维护社会信用。如《民法通则》、《合同法》、《担保法》、《会计法》、《票据法》、《消费者权益法》、《公司法》、《破产法》、《证券法》、《反不正当竞争法》等法律，都强调了诚实信用的法律原则，对违反诚信的行为规定了惩戒措施。但相对于西方发达国家立法而言，现行立法稍显薄弱，不但在形式上未出台统一的信用管理法律，现有立法还表现出调控能力不足、信用保障机制不充分、信用奖惩机制不完善等缺陷。他山之石，可以攻玉。我国信用制度的建立健全，应在充分考虑现有国情的基础上借鉴西方发达国家的信用立法经验。
(一)积极培育诚信文化
在美国，无论是企业还是普通消费者，都有很强的信用意识，美国的企业中普遍建立了信用管理制度，成立了专门的信用管理部门，形成了良好的守信氛围，促进了信用法律法规的实施。要建立诚信国家，必须首先提高社会整体信用水平，增强社会公众的信用意识和法治观念，引导企业建立信用自律机制和建立健全内部信用管理制度，为良好信用法律的出台和贯彻执行营造出诚信为本、诚信兴业的社会氛围。同时，我们在建设我国信用法律制度体系时，应有开放、务实和创新的心态，既要与国际接轨，与大多数发达国家的规则相符，又适当考虑民风、民俗与国情，要能与过去的制度和法律相容，要有一定的继承性，保持政策的连续性与稳定性。
(二)加强信用建设必须解决好国家干预经济和企业产权保护问题
欧美国家的信用法律制度是建立在发达的市场经济基础之上的，很好地解决了国家干预经济和市场机制自发作用的关系问题，国家干预经济有章可循，有法可依。同时，这些国家实行的是私有制，对私有产权的保护早已形成了系统、有效的法律制度。不同的财产所有者在进行市场交易时，必须实行等价交换的原则。如果是财产的单方面转移，必须用契约的形式约定偿还的时间和条件，以保证产权人的权利。基于上述理由，欧美国家的信用法律主要体现在征信领域，即立法的重点在于保证信用信息的公开和合理使用。上述两个问题在我国没能得到很好解决。对于我国来说，建设信用法律制度，必须注意解决好国家干预经济和企业产权保护这两个基础性问题。
(三)欧洲政府主导型的信用管理模式较符合我国国情
市场主导(美国)、政府主导(欧洲诸国)、两者结
合(日本)是西方各国社会信用体系的发展的三种基本模式。美国的市场主导模式是典型的市场化行为，只有市场经济高度发达、成熟，才有可能实行这一模式。欧洲的政府主导模式，更多地体现了监管者的意志和要求，主要是为金融监管部门的信用监管服务的。我国的现实国情是政府掌握着企业的绝大部分信用信息，政府在管理企业、规范市场活动、改善经济环境等方面担负着重要的社会责任，而企业和市场的发展，总体上看还处于初级阶段。因此，我国现阶段信用服务体系的建立和发展，必须以政府为主导：1.积极推动信用体系建设的市场培育和环境的形成。如政府带头采用信用评价结果，注意为信用产品的应用创造市场需求，以促进信用中介机构的发展；2.将政府职能管理和监督信息形成基础信息平台，通过一定形式向社会公开。
(四)加快信用立法以确保社会信用活动有序进行
完备的信用法律体系是信用行业健康规范发展的基础和必然要求，健全的信用法律体系，可以在客观上为信用的实现提供一种支撑的社会平台，使人们不能为、不敢为失信行为。在我国现行条件下，应积极从三方面推进信用立法工作：一是修改现行法律和拟订新法，为信用数据获取、使用、传播提供法律规范和保障；二是抓紧研究、率先出台与信用行业直接相关的基本法，如可先出台《信用报告法》，对信用行业的管理定下基本的制度框架，以促进信用行业规范健康发展；三是建立健全相关法律法规，尽快建立健全企业失信惩戒和授信鼓励机制，尤其是加大对失信行为的惩罚力度。
(五)大力发展信用中介机构
我国信用中介机构从业人员素质不高，机构规模普遍偏小的现状，严重制约了我国信用体系的建立和发展。因此，从制度上保障信用中介机构能够客观、公正、独立地运营是当前亟待解决的问题。就信用中介机构的管理来看，应根据我国行业发展现状和别国的经验，鼓励信用中介机构间的正当竞争，并通过建立比较明确的市场进入、退出机制的办法予以规范，其中的当务之急是：1.建立健全企业信用评级制度，培育符合市场机制的商业性专业信用评级机构和专门人才，通过明确评级单位的责任与权益来约束评级机构的行为，保证信用评级的客观、公正和准确；2.建立有效的信用信息披露制度，形成反映企业和个人信用状况的基础数据，并在各单位之间互联互通的基础上，向社会开放数据资源，实现信用信息查询、交流和共享；3.设立信用法律执行机构，统一管理和规范信用评级市场和信用信息披露、使用行为。