破解我国城镇化难题的可能路径

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摘要：结合十、十八届三中全会有关城镇化、城乡一体化、新农村建设等重大论述，新经济地理学、城市化理论研究和我国近年来的政策实践，探讨新的条件下我国城镇化难题如何破解的路径问题。无论是从中央政策、理论还是实践角度看，只有坚持城镇化、新农村建设两手抓，让城乡一体化贯穿始终，并分别从基础设施和制度障碍等两个角度寻找便利于城乡一体化的政策和设施条件，同时做好高效的宏观调控与管理，将是破解中国城镇化的必由之路。

关键词：城镇化；新农村建设；城乡一体化；户籍制度；基础设施

中图分类号：29921文献标识码： A文章编号： 02575833（201）03003705

作者简介：赵红军，上海对外经贸大学教授、国际经贸学院副院长（上海201620）

中国的城镇化是个老问题，也是个老大难问题。中国老百姓有句俗话，老大难问题说难也不难，只要中央关注了，这个问题就不难解决了。从十、十八届三中全会的相关论述中可以看出中央已经高度重视这个问题，所以就有了破解的基本方向和路径了。

十报告一共十二个部分，在第一部分――“过去五年的工作以及十年工作的基本总结”中，中央用了“城镇化水平明显提高，城乡区域发展协调性增强”这样的提法。很显然，中央是把城镇化水平的明显提高，城乡区域协调性增强当做过去五年的成绩来总结的。从过去五年的情况看，也的确如此。城镇人口比重分别从2007年的589%一路提升到2011年的5127%①，平均每年提升1个多百分点，同时随着高铁的开通，长三角城市群、京津城市群、武汉―长沙、珠三角城市群的概念已经越来越清晰。但在第一部分接下来的问题和不足部分，十报告这样清晰地写道：“（我国）城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大……对这些困难和问题，我们必须高度重视，进一步认真加以解决”。这说明，中央对这个问题的认识还是非常清楚和客观的，也没有对当前城镇化进程中存在的问题视而不见。在报告的第四部分――“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”这一部分，中央不仅提到了城镇化的重要性，而且还从战略层面强调了解决城镇化问题的基本方向和路径问题――“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大

结构性问题”。其实道理很简单，城镇化问题不仅关乎我国的需求结构到底是内需为主还是外需为主的问题，关注到我国的产业结构是以制造业为主还是服务业为主的问题，而且还关乎到城乡之间、区域之间的协调发展问题。很显然，在这一点上，中央是将城镇化这个问题放在约束经济持续健康发展的重要结构性问题这个高度来认识的。应该说，这个认识是非常深刻的。事实上，这个问题正是15世纪以来人类文明面临的共同问题。西方国家解决这个结构性的问题，花了三个多世纪的时间，到19世纪中后期，这个问题已经基本解决了。中国提出这个问题，比西方国家晚了整整三个多世纪。1950年代，随着中国大规模重工业化的展开，这个问题逐步显现，但在计划经济体制下，由于人口流动的较严控制，所以当时的问题显得并不是特别严重。到了1980年代，随着市场经济的展开，这个问题就成为我们必须面对的重大结构性问题。如果从这一认识来看，我们认为中央对城镇化问题的认识已经上升到一个新的高度。

不仅如此，中央现在的说法已经不再是简单地一对一地谈论城镇化问题，而是将城镇化作为推动我国城乡一体化重要途径和手段的高度来解决这个问题的。比如，十报告的第四部分“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”中，报告用整整一个段落、约90字来论述城乡一体化的重要性。其中不仅提到了工业反哺农业、城市支持农村的问题，而且还提到了“深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件”的问题。同时还提到了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”等具体途径问题。

在新近召开的党的十八届三中全会中，《决定》不仅重复了以前的这些说法，而且还非常明确地提到了破解城乡二元结构这一系列障碍和制度措施的问题。《决定》这样论述到，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系……推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。

我认为中央最新文件中有关城镇化的这些提法比较科学，并没有片面强调城镇化问题，而同时也强调了全面推进新农村建设，全面改善农村生产和生活条件的重要性。道理很简单，从市场经济的角度来看这个问题，逻辑完全就变成了这样――农民是否进城，成为城里人，并不是进城与否的一个简单去、留的决策问题，而是一个复杂的有关生产、生活区位的经济决策的大问题。按照新经济地理学和发展经济学理论，城市和农村各有优势，但与此同时它们也有各自的缺点，因此人们最终的区位决策就是一个理性选择的结果。

比如，城市的优势不仅表现为人口集聚所产生的成本节约，而且还有人口集聚所带来的知识传播的方便和学习效应的产生但与此同时，城市也有其很多缺点所在，比如，城市的污染、噪音比较多，对管理者的公共管理水平，包括医疗水平，法治水平，治安程度、噪音、种族、民族问题、文化融合和协调、管理能力都提出了很高的要求参见赵红军《交易效率、城市化与经济发展》，上海人民出版社2005年版。。同样道理，农村的优势也是很明显的。比如，农村地域广阔、有很好的自然风光、新鲜的空气，但缺点是人们之间的交流被限制在熟人圈子当中，人们的文化水平相对比较落后，学习效应很小，基础设施和公共服务分摊成本很高，收入水平也比较低。因此，人们到底是否城镇化，完全是农民个体的经济决策过程，是一个很大程度上需要依赖市场化力量来解决的经济决策过程。从这个角度看，这种决策就很难运用任何单一的战略来解决。这次中央文件有关城镇化的思路，就体现了这一点，即不仅给出了城镇化和新农村建设双管齐下的基本解决思路，而且还给农民的经济决策、市场化决策留下了很多很大的空间和余地可以发挥。

除此之外，《决定》还在第23条中，详细讨论了“完善城镇化健康发展体制与机制”。其中明确提出了以人为核心的城镇化，把推进农业转移人口的市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民作为今后城镇化的重点工作。同时提出加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制大城市人口规模，推动大中小城市和小城镇协调发展。另外，还提出产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，建立转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制等等具体举措。

我认为，中央新近有关城镇化的表述，如果从经济学理论角度来思考，恐怕会给我们有关城镇化难题破解路径方面如下一些启示：

（1） 从中央的文件以及新经济地理学的理论和模型两个角度看，最后城市住多少人，农村住多少人，完全是人们用脚投票的结果，是一个所谓的通过市场选择而产生的一般均衡过程，可能这个过程的完成需要较长的时间。但这并不是说，在这个过程中政府就不能扮演任何作用，相反，政府的作用就是顺应这个客观市场规律，弄清楚城乡一般均衡过程的前提条件，并根据市场规律有效地创设这些条件，促使中国经济体早日走向这个一般均衡过程。这个前提条件是什么，我认为，从软件和硬件条件来看，这个前提条件无非是两个，一是贯穿城乡的公路和基础设施硬件是畅通的，二是人们进城出城的软件――制度通道是畅通的参见赵红军《交易效率、城市化与经济发展》，第三章对交易效率软、硬条件定义、经验衡量等方面的详细介绍，以及第章、第五章以及附录部分的实证研究。。

（2） 单单就影响城乡一般均衡过程的硬条件而言，要走向一般均衡过程，就必须使城市和乡村之间的交通、基础设施等实现贯通。这个贯通，我认为，不是说像传统意义上的、马车时代的道路贯通，而是现代意义上的不受天气影响、能够适合大规模、快捷交通的基础设施。通过过去三十多年的经济建设和发展，这一点目前已经基本实现了。现在全国各省会城市都有贯通全省各个乡镇的直通公路或者铁路相连。尽管其运营成本由于各种名堂的过路费的征收而大大提升了，但城乡基本贯通这一硬件基本上算是具备了。不要小看了这一条件对我国城镇化、工业化的贡献，如果没有这些硬件的贯通，很难想象过去二、三十年我们出口导向型发展模式在东南沿海地区、在各个省会城市的飞速发展。有关这一点的重要性，其实，只要看看各个省会城市以及沿海城市的人口规模就知道了。尽管这些农民工、流动人口并没有获得真正的户籍资格，但这似乎并没有妨碍他们在城市居住，成为我国城市偏向的工业化发展的有力推动力。

（3） 人们进城、出城的制度通道要保持畅通与便捷。有目共睹，目前阻碍中国城乡一体化或者说中国城镇化进程的重要制度因素就是土地制度和户籍制度。目前，中央已经强调了创造条件、逐步解决这些问题的基本观点。在十八届三中全会上，有两句话值得大家注意，一是要建立城乡统一的建设用地市场，第二句话是健全城乡发展一体化体制机制。什么叫做城乡统一的建设用地市场？我认为，十八届三中全会的说法可能意味着，在规划和用途管制下，中央将着力推进农村，农村集体土地将与国有土地一样公平地进入非农用地市场交易，同时政府征地的范围也将缩小，更多地通过土地市场来完成。这两年重庆的城乡统筹制度试点做得比较成功，农村的宅基地已经入市交易，农民或者是拿到了初始的进城原始资本，或者是可以直接享受农村土地经营的一定红利，达到了较好的效果。今后相关的土地制度改革可能会进一步推进。如果土地制度得到改革，农民进城的限制因素会进一步降低，同时如果农村生产和生活条件改善，一部分农民可能不一定再愿意进城，这样，中国的城镇化可能就会走上内生、均衡发展的阳庄大道。

户籍制度是个老问题，也是城乡二元结构的结晶。笔者认为，随着土地制度的改革，特别是财税体制的改革，户籍制度的吸引力将会进一步下降。从近年全国各地的实践看，北京、上海、广东等地已经积极创设条件，逐步解决农民工子女的受教育、农民工的社会保障或者部分医保问题。上海已经试点居住证转户籍制的所谓积分制改革。今后随着这些改革的进一步深入，对农民工就业、子女受教育歧视、户籍制度、城乡二元体制对人们迁移决策的影响将会进一步弱化。因而，阻碍城乡一体化的制度和政策的作用将会进一步放松。

（） 除了以上的这些解决途径之外，新农村建设也应该是一个可供选择的路径，原因是它在某种程度上体现了“以人为本”的基本改革原则。为什么？因为人是有偏好差别的，也就是说，不一定城市条件好，所有的人都会选择进城，农村条件差，所有的人都会离开农村。世界城市化的历史已经证明，即使是世界上最为发达的城市化地区，仍然有很多人愿意继续居住在农村，即使是世界上最落后的农村，也仍然有人愿意居住。因此，如果从新农村建设与城镇化的关系角度来看这个问题的话，我认为今后我国新农村建设的重点，绝不是让农民不要进城，相反，主要目的就是为那些仍然愿意在农村生活的人逗好底，为他们提供基本生活和生产的基础设施和公共服务，使得他们即使住在农村的生活也比较体面、比较舒适，而不是对他们不管不顾、自生自灭。从2006年以来我国新农村建设的各方面实践来看，我们也能看出这一点，一方面中央强调了城乡公共服务的均等化，另一方面，也为农民提供基本生产和生活的公共服务和基础设施，其目的就是弱化城乡之间这种发展的巨大差距，让农民更好地用脚投票。

（5） 从国家层面看，这次《决定》还给予了国家从宏观层面如何对大、中、小城市的人口规模进行适度调控与管理的基本原则问题。比如，对建制镇和小城市的落户限制将全面放开，但对中等城市的落户限制使用了“有序放开”的字眼，意味着中等城市的落户限制肯定要求相对较高，而建制镇和小城市的落户限制将不复存在；对大城市的落户条件并没有实行一刀切，而强调要合理确定落户的条件，什么叫做合理确定落户条件？恐怕就是给予地方更大的自，也就是各地要按照各地的实际条件和产业状况等进行确定；对于特大城市的落户与发展，国家要求进行严格的规模控制。这不仅是与中国这个人口大国的国情相适应的，因为中国未来将有5亿―7亿的人口面临着城镇化问题。如果不出台这样的指导性意见，中国特大城市的人口规模很可能会突破3000万―5000万，这恐怕会给所在城市的治安、社会、文化、公共管理等等带来前所未有的压力和挑战。与此同时，大城市也会拥有相对于中小城市的更好和更多的优势，这也非常不利于我国城市体系的发展。从城市经济学理论角度来看，越是大的城市其进入的门槛往往越高，相反，越是低的城市其进入门槛就越低，这本身就是经济规律的表现，因而国家从宏观层面对不同城市进行差别化的管理和调控就会导致不同层次的人才、技术、工厂分别进入不同的城市，而城市体系之间分工合作的格局就容易形成。

（6） 从政府与市场的关系角度看，笔者认为，新近的中央文件，已经在很大程度上改变了传统上较少考虑城镇化进程中的农民主体意识，较少考虑城市、农村双边经济利益，较多考虑政府积极性和能动性，较少考虑农民和市场力量积极性和能动性的传统城镇化思路，而迈入了以人为核心的中国城镇化解决思路的新时期。同时，新的城镇化发展思路也在很大程度上厘清了政府在新型城镇化进程中抓基础、畅渠道、松制度、逗好底的基本职能及其与市场力量的明确界限问题。比如，农民进了城没有房子怎么办？万一没有工作怎么办？生活贫困怎么办？《决定》明确提出，要把进城农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，原先在农村参加的养老保险和医疗保险，可以规范接入城镇社保体系。不仅如此，《决定》还从宏观层面指出，要建立财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩的机制。这意味着一个地方的农业转移人口比其他地方多，那么国家就往这个地方进行更多的财政转移支付。很显然，这在很大程度上消除了地方政府口头上赞许城镇化，但实际上却不作为的典型的地方保护主义行为。

总之，从当前的中央文件，经济理论和实践三个角度相结合的视角来看，未来中国的城镇化视野将更加宽广，途径将更加多样，政府的作用主要是创设各种阻碍城乡之间流动的条件，放松阻碍人们城乡之间就业、迁移的制度约束，同时有效地利用市场化机制在资源配置中的决定性作用，为那些不愿迁移城市的人在农村的生产和生活逗好底，为那些愿意迁移到城市的人铺平往城市迁移的软、硬条件，这样，中国经济走向内需―消费驱动与外需出口双轮驱动，产业向制造和服务转型，贸易模式向创新驱动转型的所谓“中国经济的升级版”将是指日可待的。

Abstract： Combining the CCP Decisions in the field of Urbanization， Urbanrural integration， New Rural Reconstruction， New Economic Geography， and Chinese practices， this paper discusses the path of Chinese urbanization in the new Era since the 18th CCP national conference We argue that the socalled Urbanization and New Rural Reconstruction could play an equally important role， and the urbanrural integration strategy is also an optimal choice his means that facilitating the urbanrural integration in perspective of infrastructure and institutions， and effective macrogovernance and coordination by government could be the two main paths for Chinese urbanization

Keywords： Urbanization； New Rural Reconstruction；Urbanrural Integration； ousehold Registration System； Infrastructure