高校财务治理内部控制探析

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一、引言

高校作为高端技术人才和管理人才培养的摇篮，是我国经济未来持续增长的基础。伴随着我国改革开发程度的不断加深，以及市场经济体系的建立和逐步完善，高校教育产业的发展也将逐渐脱离以往纯粹依靠行政支持的模式。在现代市场经济制度下，政府与高等院校之间是一种宏观调控与被调控的关系，是一种服务与被服务的关系。现阶段，高等院校为了应对市场经济的要求，不断扩大招生规模，提升竞争能力；深化产学研工作，采取多种渠道增加高校收入。与此同时，国家为了加快高等教育事业的发展，允许多元投资主体兴办高等教育，给高校的快速发展带来了活力。

以上因素导致了我国高校学生人数不断增加，高校办学规模也日益膨胀，各种大型在建工程在高校如火如荼的进行。然而办学规模的快速增长的同时，绝大多数高校的管理体制和效率并没有得到相应的提升，大量存在“不讲效益，不考虑成本，管理粗放，经济责任得不到有效落实”等现象，高校高层领导的案例更是层出不穷。从内部控制理论出发，将公司内部控制理论运用于高校这一非盈利主体，提高高校管理水平和运营效率，促进我国高等教育事业的快速健康发展具有重要的现实意义。

二、高校财务内部控制体系分析

内部控制的思想产生于18世纪产业革命以后，它是企业大规模化和资本大众化的结果。随着股份公司规模日益扩大，所有权与经营权进一步分离，公司股权结构进一步分散，在企业经营过程中逐步出现了一些组织、调节、制约和监督生产经营活动的方法，为了纠错查弊，有些企业建立了简单的内部控制制度。随着世界市场竞争的不断加剧，以“纠错查弊”为主要内容的内部控制已不能满足企业的要求，促使内部控制扩大到企业内部各个领域，其职责不仅包括保证财产的安全完整，检查会计资料的准确、可靠，还将促进企业贯彻经营方针以及提高经营效率纳入其中。因此内部控制是以维护资源的安全、保证信息可靠、提高经营的效率和效益为基本目标，以会计控制为重要手段，采用预算管理、内部审计等控制措施实现基本目标的一整套管理体系。

与以盈利为目的的企业相比，高校是一个非营利性组织，其根本目的是发展教育，为国家输送高技术人才，实现国家科教兴国战略。但是，绝大部分高校都是政府出资建设，属于国有资产，本身存在投资者难以履行监督义务，导致高校管理人员职权过大过滥的局面，因此，随着高校规模的不断扩大，提高高校内部管理体系，优化内部资源配置，保护资产安全就显得更加重要。《高等教育法》第六十五条规定：“高等学校应当依法建立、健全财务管理制度，合理使用、严格管理教育经费；提高教育投资效益。”同样，《高等学校财务制度》第四十七条规定：“高等学校必须建立严密的内部监督制度”。在上述法律法规的指导下，教育部和财政部更是明确指出高等学校必须逐步建立健全各级经济责任制，杜绝监督者缺位的现象，各高校必须结合校内管理体制建立科学的运行机制和有效的内部控制制度。

我国绝大部分高等学校是由政府出资建设。国立高等学校实行党委领导下的校长负责制，校长主持校长办公会或校务会，拟定学校发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施，依法多渠道筹集事业资金，拟订和执行年度经费预算方案，科学配置学校资源，努力节约支出，提高资金使用效益，保护和管理校产，防止国有资产流失，对学校经济活动的合法性、合理性进行监督等。这些规定表明学校不仅是学习的基地，也是一个事业单位，需要维护资源安全，保证信息可靠，提高办学的效率和效益，这既是高等学校管理的任务，也是高校内部控制的根本目标。高等学校作为人才培养的重要基地，作为教育产业的关键力量，正在面临资金、人才、生源、质量等的激烈竞争，高校一方面要为国家和社会培养高素质人才，另一方面要提高自身的管理效率，提高资源配置和利用的能力。这是现代教育产业改革背景下高校必须实现的转变。高校如何抢抓机遇、规避风险、实现跨越式发展，出路在于深化改革、强化内部控制。

三、高校财务内部控制构建措施

根据高校管理模式的特点，高校在构建内部控制体系中，首先应该完善管理机构，理清管理职权，明确岗位职责，完善内部牵制制度；其次，建立内部审计机构和预算管理体系，定期和不定期对单位账务的合规程度进行检查；最后，加强内部控制制度知识的宣传，营造良好的内控氛围。具体说明如下：

第一，健全高校管理机构，确定各责任人管理权责。有效的内部控制机制的基础是全责相互制衡的管理机构。而目前高校内部财务混乱，管理效率低下，主要是由于缺乏合理的治理结构。公立高等学校的内部管理结构主要由党委会、校务会组成的管理结构，但是应该看到高校筹资渠道及委托关系日趋多元化与复杂化的现实。

内部控制建设的基础包括两个部分：一部分是建立健全的机构，健全的管理机构是内部控制活动的基础；另一方面，内部机构间、各经办人员之间要实施科学分工与牵制，严格执行不相容职位相分离，这是内部控制机构发挥作用的基础。高校应该在组织机构和人员配备方面做到党委会和校长班子、书记和校长分设，推行职务不兼容制度，杜绝高层管理人员交叉任职，从而进一步优化高校内部控制环境。

第二，基于各高校基本情况建立行之有效的内部控制制度。根据企业内部控制理论，内部控制主要涉及获取企业所需的资源，并通过有效配置相关资源，从而提高企业的管理效率。为达到内部控制效果，内部控制常常采取企业决策权的分配，并对决策权执行过程进行监督等手段。行之有效的内部控制制度应该是一个完整的、严密的体系，主要包括运行、监督和反馈机制。高校自身具有非营利的特征，常常导致内部控制观念淡薄。没有规矩不能成方圆，高校必须基于自身办学特点和院系规模制定符合法律法规、具有经济、管理、专业理论依据的完备的操作性强的内部控制制度，内部控制才有章可循。只有做到有章可循，有制度作为工作的指导，内部控制才能发挥效用。

第三，重视内部审计工作，设置专业内部审计机构。在内部控制框架构建中，内部审计的作用在于监督企业的经营业务是否符合内部控制框架的基本要求，评价内部控制运行的有效性，并提供完善内部控制和纠正错弊的建议。在企业中，设立内部审计机构常常由董事会领导，或者由监事会或财务部领导。高校建立内部审计机构，对内部控制的运行有效性给出评价意见，同时监督各个单位的财务支出是否合规，资金的使用效率是否符合预期等。例如，高校在扩建中涉及很过建设项目，需要对项目的财务收支审批权限、人事管理、物资和设备采购活动等方面进行审计，观察项目的运营过程中的具体作业规定操作规程、岗位职责及检查程序等，结合上述三个维度，将所需要的控制形成文件，作为控制任务的执行、记录、考核、评价的依据。

第四，领会预算的本质，强化高校预算管理。内部控制的目标已不仅仅是传统意义上的查弊纠错和保护资产安全，其目标已延伸到提高效率和效益、保证管理政策和目标的实现上。预算是保证内部控制结构运行质量的监督手段，已成为内部控制的重要方式。对于高等学校，可以借鉴企业的做法，做好资金预算管理，在项目前期规划好资金的来源和用途，防止资金被挪用，提高高校资源的配置效率。在企业中，董事会具有预算方案的制定权，管理层负责预算方案的执行。由于总经理负责企业的日常运行和管理，预算通常由他们组织编制，然后报董事会批准后实施的。但是由于信息不对称，董事会对于不合理的地方往往不能全部提出，导致预算管理中董事会职权弱化的现象，从而滋生了预算管理中的内部人控制现象。针对上述问题，董事会可以设立专门的预算委员会，在理解企业日常情况的同时，具体负责预算的制订、实施过程中的监控等工作，在一定程度上防止管理人员的内部控制现象。高校在项目预算管理中，可以通过专业人员的审核，保证预算管理的有效执行。

第五，建立具有操作性的道德规范与行为准则，营造良好的内控环境。归根结底，内部控制制度的成功与否离不开设计者和执行者的素质。优秀的员工素质，将极大提高制度执行的成效。对能接近现金、贵重资产、或其他易于挪用资产的职员更应加强职业道德和法制教育，提高其内控意识。再完善的控制制度都需要员工去执行，只有提高员工的职业道德和法治意识，加强防范才能降低违法犯罪行为发生的可能性。要着重提高财务人员素质，可以通过加大培训力度的方式，全面提高财务人员专业素质，增强职业道德和法制观念，大力培养复合型人才，理念要由“核算型”向“管理型”和“经营型”转变，积极参与内部控制制度的建设和完善，同时发挥监督作用确保制度有效执行。

综上所述，很长时间内，高校的运行都是靠政府行政拨款，不需要太复杂的管理体系。但是，随着高校规模的扩展和市场化经济进程的加快，必须重新将高等学校的管理提上日程。内部控制作为资产管理的重要手段，是高校改革的重要内容，具有非常重要的意义。高校内部控制的改革之路需要更多的人不断研究，提出更多的改进意见，才能提出更完善的内控制度，最终提高高校的资源配置效率。

参考文献：

［1］沈烈：《论高校内部控制的转型与创新》，《高等教育研究》2010年第12期。

［2］陈海燕：《高校内部控制研究》，《重庆工商大学学报（社会科学）》2010年第12期。

［3］柳秋红、朱波强、史仕新：《高校内部财务控制系统理论框架分析》，《攀枝花学院学报》2008年第4期。

［4］阎达五、杨有红：《内部控制框架的构建》，《会计研究》2001年第2期。