甘南黄河水源补给区生态补偿机制建构探讨
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内容提要:草地资源的生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一,理论界和实务界对此进行了积极探索,提出了一些建设性的建议和方案,环境资源法学者也开始给予应有的关注。本文针对甘南黄河水源补给区满负荷、超负荷开发利用草原,导致草原资源严重破坏和不断退化的具体情况,从健全生态补偿机制的必要性,生态补偿机制的设计以及立法完善等方面进行了论述。
关键词:甘南黄河水源补给区;生态补偿;机制;立法完善;探讨
中图分类号:X24 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2012)04-0047-04
引言
甘南黄河水源补给区承担着水资源补给和涵养、水土保持、维持生物多样性以及防止风沙的生态环境保护责任和义务,该区域生态环境的保护,受益的不仅仅是本地区,优良的生态环境可能更多地被整个黄河流域和中国整个北方地区所享用。可是,当这种因保护生态环境产生的溢出效应被其他地区无偿占有时,生态环境利益及其所产生的经济利益在地区间、群体间的分配关系将会失衡,该区也会因失去经济驱动力而放弃更严格的保护措施,最终可能导致“公地悲剧”的出现。因此,为了进一步维护国家生态安全、亟需构建良性运转的生态补偿机制。
生态补偿机制是涉及生态补偿的制度形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合机制,是自然资源有偿使用制度的重要内容之一,即自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。自然资源作为资源性资产,具有经济价值和生态价值,使用权人向其所有权人支付一定的费用,这是所有权人行使权利,实现其经济利益的方式;对生态环境保护做出贡献并付出代价者理应得到相应的经济补偿,而生态受益人在使用改善了的生态环境时应当对保护者进行补偿,这是生态功能价值的有效体现。
一、研究区概况
甘南黄河水源补给区地处青藏高原东缘,包括甘肃省甘南藏族自治州的夏河、合作、临潭、卓尼、碌曲、玛曲5县1市,总面积331.92万hm2,占甘南州土地面积的82.77%。受热量条件限制,本区土地利用以畜牧业为主。草地面积达272.68万hm2,占补给区土地总面积的82.15%;林地47.7万hm2,占14.37%,耕地7.2万hm2,占2.17%,其他用地4.34万hm2,占1.31%。且种植业只限于洮河沿岸的山间盆地和深切河谷。境内有一江三河以及120多条大小河流,水系发达,水资源丰富,是黄河上游最重要的水源补给区,生态服务价值重大。
二、甘南黄河水源补给区生态补偿法律机制构建的必要性
(一)甘南黄河水源补给区草原退化现象严重
甘南黄河水源补给区是青藏高原“中原水塔”的重要涵养地,地貌类型复杂多样,气候高寒阴湿,拥有亚洲最优质的天然草场,自古以来就有“羌中畜牧甲天下”之称,属于典型的高寒牧区。然而,由于长期干旱、风蚀、水蚀、沙尘暴、鼠虫害以及人为的过牧、滥垦、樵采、开矿等的影响,致使该区域的草地资源以每年4.5%的速度退化、沙化、盐渍化。已有近90%的草地发生退化,其中重度退化草地面积占草地总面积的30%,中度退化占50%,草地鼠害发生面积占天然草地可利用面积的50.2%。干旱和沙化面积不断扩大,仅玛曲县黄河沿岸沙化草地达4.53hm2,全县干旱缺水草地面积8.67 hm2,合计约占该县可利用草地面积的16%。沙化严重的地方寸草不生,鼠害使草地损失的牧草达30%以上,致使草地产量急剧下降,理论载畜量减少。有关研究表明,甘南州主要的草地亚高山草甸严重退化后,草地产量下降75%,中度退化草地产量下降42%。草地环境恶化,生产力下降,生态系统和畜牧业经济的可持续发展受到严重威胁。兰州大学杜国帧教授在2004年7月曾这样预言“按照近20年的退化速度,不用10年的时间,甘南州草地乃至青藏高原东部将成为中国第四大沙尘源,其强度和危害性有可能不亚于其他沙尘源”。因此,如何遏制草地退化,恢复已退化草地,提高当前草地畜牧业经济产量,兼顾草地资源的可持续利用,已成为该地区一项重要的战略任务。
(二)建立生态补偿机制是实现社会公平的现实需要
长期以来,甘南黄河水源补给区为生态保护的需要,做出了牺牲,放弃了一些发展的机会。草原资源开发利用受控,产业发展受限,在一定程度上影响了牧民来自草原的收入,也制约了草原地区经济社会的发展。与其他区域相比,牧区的经济基础相对落后,贫困人口较多,牧民没有能力在生态建设方面投入更多的资金。另一方面,其他一些地区享受了生态保护的成果,生活环境不断改善,经济得到发展。发展机会因而变得不平等,导致了区域之间、城市之间经济生活的不平衡,差距日益扩大。长此以往,草原地区就会失去保护生态的积极性、主动性,就无法形成保护与发展的良性循环,因此,良性的生态补偿机制的建立势在必行。
(三)解决农牧民生活贫困问题的要求
据2011年统计资料显示,甘南黄河水源补给区人口52.51万,其中藏族人口占到总人口的55.57%,农牧业人口占总人口的75.75%。人均国民生产总值1.04万元,仅相当于全国平均水平的35.22%。城镇居民人均可支配收入为10 239.95元,农民人均纯收入2 909.33元,分别只相当于全国平均水平的53.84%、49.15%,属于较为贫困的地区。贫困既是生态恶化的重要原因,又是生态环境变恶劣的最终恶果。实施生态补偿机制,以维护草地生态环境为落脚点,提高广大农牧民的生活水平,有利于该地区经济的全面、协调发展。
三、甘南黄河水源补给区生态补偿的制度设计
(一)甘南黄河水源补给区生态补偿主客体选择
由于生态服务的能力可以扩展到不同区域、国家甚至全球,因此产生了复杂的利益关系,这为界定受益方和受偿方增加了难度。但是生态补偿主客体的选择是生态补偿制度得以实施的前提,补偿者和被补偿者不明确,生态补偿的实施就是出现执行难的问题。一般来讲,生态补偿关系的主体即受益者是指由于生态环境改善而得到正外溢效益的微观主体,是依法有进行生态补偿的权利能力或负有生态补偿职责的国家、国家机关、法人、其他社会组织以及自然人。针对甘南黄河水源补给区来讲,地方政府应是最主要的一类补偿主体。生态补偿往往持续时间长、所需资金巨大,而政府相对于其他补偿主体,具有组织人力、资金和技术等方面的绝对优势,可以从提供公共产品和服务的角度出发实施补偿,其补偿的实质是依靠国家掌握的强制力依法对生态环境和自然资源的利益收入进行再分配,间接出面干预市场经济活动的行为,重在维护社会公平,实现社会经济的可持续发展。生态补偿的客体有两类:物和行为,即该区域的自然资源和生态环境以及主体所从事的各种保护生态环境、自然资源的行为。生态补偿的受偿主体(生态补偿的对象)通常是指因向社会提供生态系统服务或生态产品、从事生态环境建设或使用绿色环保技术,或者因其居所、财产位于重要生态功能区致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展受到限制,依照法律规定或合同约定应当得到物质、技术、资金补偿或税收优惠的国家和国家机关、法人和其他社会组织以及自然人。对于甘南黄河水源补给区来讲,其受偿主体即为补给区的广大农牧民。