集体建设用地入市条件已成熟

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与依靠征地和土地国有化推动的工业化、城镇化模式不同，珠三角的工业化、城镇化主要是在集体建设用地上展开，虽然这被政府认为是不合法的，但却是真实发生的城市化。

以佛山南海为例，据第二次土地调查结果，南海区建设用地面积是79.75万亩，其中农村集体建设用地面积56.55万亩，占全区建设用地总量的71%；宅基地面积超过17万亩，接近建设用地总面积的22%。

从上世纪90年代初开始，为满足企业用地需求，珠三角村组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设。可以说，集体建设用地为珠三角工业化做出了巨大贡献。

然而，随着工业化的快速推进，土地资源对珠三角发展的制约越来越大。一方面，基本农田占国土面积的比重下降，建设用地占国土面积比重过高，土地过度开发现象严重；另一方面，现有的“旧城镇、旧厂房、旧村居”普遍存在缺乏规划指导、布局分散、安全隐患较大、土地利用率低等问题。

从2010年开始，珠三角在国土部和广东省政府的支持下，进行“三旧”改造。目前，珠三角除作为房地产和商业等经营性用地须转性为国有以外，大部分产业升级用地、市场用地和城市用地均保留了集体所有性质，大部分集体建设用地直接参与城市化建设，用于城市建设的集体用地占到70%-80%。

经过20多年的实践，珠三角不断探索集体建设用地进入市场的有效形式，基本形成比较完善的制度安排，为土地制度的全局改革提供了经验。

一是开展农村集体土地确权；二是将集体建设用地纳入规划控制；三是制定规范流转政策和流程；四是建立基准地价体系；五是建立集体建设用地税收体系；六是搭建集体资产交易平台，保障农民权益。

可以说，珠三角集体建设用地进入市场，开创了集体建设用地的工业化、城镇化模式，为农民分享城镇化进程的土地增值收益提供了机遇，基本实现政府与农民、农村与城镇发展的共赢。

农民分享到土地级差收益后，城乡居民收入差距缩小，村组两级集体经济壮大。同时，城市发展也扩大了空间。

尽管珠三角进行了20多年集体建设用地进入市场的探索，并且取得了显著的成效。但是，地方政策创新和制度试验一直面临难以突破国家大法的困境，这给地方发展造成了制约：

由于存在制度障碍，珠三角地区大部分已流转的集体建设用地无法办理产权登记，难以获得物权法保护；

由于集体建设用地使用权流转制度不完善，银行一般不愿办理集体建设用地使用权抵押，土地使用者很难靠集体建设用地本身获得融资；

由于集体建设用地流转后监管不严，可能会出现“小产权房”。

为此，建议总结珠三角试验制度成果，应该建立城乡统一的市场体系。

具体来说，第一，建立集体建设用地进入市场制度体系。包括实行统一的土地不动产登记制度、集体建设用地使用权流转制度、集体建设用地共用宗登记制度、集体建设用地抵押融资制度。

第二，总结珠三角的经验，制定集体建设用地入市规则。形成从规划、土地准入到地价、地税等的管理办法，在规划和用途的管制下，实现国有土地和集体土地“同地、同价、同权”，让两种所有制土地平等进入非农用地市场。

第三，对集体建设用地公平征收土地相关税收。鉴于国有土地要缴纳土地出让金，为了兑现集体建设用地入市后的“涨价归公”原则，实现与国有土地同等义务，建议对进入市场的集体建设用地按不同功能和价值征收土地增值税。这样，既能为城市建设募集一笔税收，也可以解决两种所有制土地的义务对等问题。当然，由于政府对集体土地上的基础设施建设只投入少量资金，以及没有拆迁安置等成本性支出，因此对集体土地征收增值税和房产税，应确定低于国有土地且是合理的税率。

作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员