城市不宜建设“贫民区”

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在国外，低收入者聚居区也叫贫民窟。联合国人类居住规划署将贫民窟定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”。多年以来，城市贫民窟问题一直困扰着世界各国政府，美国等发达国家政府还投入了巨额资金力图改造和重建贫民窟，但问题仍未解决。因为产生贫民窟的根子在贫穷，不消灭贫穷，就不可能消除贫民窟。

我国有学者认为，中国在城市中建设一批低收入者社区，有可能不走“贫民窟”的老路。笔者认为，这是一个很不现实的设想，在城市中规划建设低收入者社区弊端多，难度大。

城市贫困空间的集中分布不利于社会和谐建设低收入者社区将促使城市贫困空间集中分布，造成社会各阶层之间相互隔绝。城市低收入者集中分布，地理上的分层将造成社会各阶层心理上的对抗，切断或减少各阶层之间联系和沟通的机会，影响社会的和谐和稳定。

社区同质化影响社会稳定一个社区的居民结构是否合理，影响着社区发展。低收入者住宅区在建设时往往先天不足，由于居民普遍贫困，导致后天管理困难。低收入者住房大规模集中建设，可能使这类社区成为新的贫民区。

建设专供低收入者居住社区实际操作中面临诸多难题一是土地难找。城市中心挣钱机会多，交通便利，但地价昂贵，低收入者无力承担；远郊区地价便宜，然而工作机会少，交通不便，并不见得节省生活费，低收入者不愿去。因此，如何选择土地将使政府陷入两难境地。二是标准难定。低收入者住宅并没有明确的建造标准。如果标准低了，既降低了土地的使用价值，不利于城市面貌的整体改善，又可能因需要二次改造造成浪费；如果标准高了，真正的低收入者又无力负担。三是资金难筹。低收入者住房建设大多只能由政府出钱兴建，这对政府是一个很大的负担，即使是一些发达国家，也因资金问题难以为继。

城市中存在贫民区是一个普遍现象，各国政府对这种现象都有一个从忽视到重视、从排斥到接受的过程。中国城市化进程才刚刚开始，会有更多的人加入到低收入阶层，这一庞大人群能否在城市中找到健康安全的居所，抚养教育他们的子女，不仅是社会更文明、更人性的表现，也关系到社会的稳定、城市的健康发展，关系到这一阶层的人群对社会的认同及对自身未来所持的态度。对于地方政府而言，有必要将住房战略与城市开发的管理框架结合起来，注意在城市建设中保留低收入者的生存空间，尤其是不能以改造危房的名义剥夺低收入者的城市生存空间，剥夺他们事实上的住房所有权。

建低收入者住房不一定要建低收入者社区，将低收入者分散到城市的各个区域而不是集中居住，无论对他们本人还是对社会都更有利。如南京建委规定，今后南京在挂牌出让老城以外、5万平方米以上规模的小区建设用地时，将有选择地附加中低价商品房的配建条件，即小区建设中必须包含约10％左右的中低价商品房。此举不仅解决了集中建设所带来的城市新贫民区问题，同时也使以往中低价商品房的偏远形象得以改善。

保障和改善低收入者的住房，还有其他途径。如修缮旧房与新建住宅并行，积极推进廉租住房制度建设等。

（摘自2005年第10期《改革》作者单位：重庆社会科学院）