保监触角延伸
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中国保监会开始弥补地市级监管的缺位。
如无意外,6月18日,浙江保监局温州监管分局将挂牌成立。在此前后一段时间里,河北唐山、山东烟台、广东汕头三家保监分局也将陆续挂牌。加上4月29日全国首家挂牌的江苏保监局苏州监管分局,到今年6月底,第一批试点的五家地市级保监分局将全部正式成立。
从3月底五地分别召开保监分局筹建工作会议,到6月底五家保监分局正式成立,短短三个月时间,一切平稳、迅速。
多家省级保监局相关负责人向《财经》记者表示,近年来随着保险行业的迅速发展,保险公司大多已完成省级机构部署,开始向地市一级进军。而保险监管机构的设置,仍只是维持在省一级,监管缺位矛盾凸显。
一家省级保监局负责人表示,在地市设立保监分局无疑是最直接的解决办法,对于推动行业发展和加强监管都有利,既能更好地贴近市场,也有利于规范市场。
然而随着更多基层监管机构的设立,一些市场人士也开始担心,这会干预到企业正常的微观经营,是否存在此设立保监分局更好的解决办法,值得思考。
监管权下放
麻雀虽小,五脏俱全。
目前中编办给各保监分局的编制为20人,行政级别为正处级。保监分局下设三个部门:办公室、监管处和统计分析处。
办公室的职责包括制度拟定、新闻宣传、法律事务、投诉、党建、纪检、人事等;监管处主要负责对辖区内保险机构、保险中介机构和保险从业人员进行日常监管以及现场检查等;统计分析处则负责受理行政许可、制定规划、汇总数据报表、维护信息和网络系统等。
与省保监局相比,保监分局机构设置最大的区别是,将财产险监管处、人身险监管处和中介监管处三者合而为一。一家保监分局筹建组的负责人向《财经》记者表示,尽管监管处可能有7个至8个人力,但由于同时要监管产险、寿险和中介,人手十分紧张。
人员方面,目前已到位的基本上是各省保监局派出的5人至6人。保监会将为各保监分局统一安排10人,从参加2010年度中央机关及其直属机构公务员招考、但未录取的考生中进行补录。目前招聘已进入面试程序。
按照保监会的思路,地市保监分局的设立,将在部分领域分担原省级保监局的监管职责。
目前,省级保监局的行政许可事项包括:保险分支机构筹建审批、开业核准、变更营业场所审批、撤销审批,保险机构高管人员的任职资格核准,财产保险条款费率的审批、备案,保险中介机构及分支机构的设立审批、高管任职资格核准、从业人员资格核准、动用营业保证金审批、兼业资格审批等。
在汕头保监分局的介绍材料中有关行政许可一项,仅有“按照省保监局授权负责行政许可事项”一句简单的表述,尚无具体授权内容。
前文所述保监分局筹建组负责人透露,当地机构的审批和高管人员的资格核准两项行政许可将可能由省保监局授权给地市保监分局。这意味着,保险企业在试点城市设立分支机构时,就上述两项行政许可只需向当地保监分局申请即可。
江苏保监局局长谢宪则表示,省保监局具体将哪些行政许可事项下放给分局,还没有确定,在五家分局全部挂牌之后保监会可能会有统一安排。
此外,研究制定和组织实施辖区内保险业发展规划,引导促进辖区保险业科学发展,根据辖区内实际情况制定相关实施细则和具体办法,也是保监分局的职责内容。
成立初衷
1月21日,在2010年全国保险业情况通报会上,保监会主席吴定富曾透露中编办已批准五省试点地市级保监分局。
以试点城市苏州为例,根据《苏州市国民经济和社会发展统计公报》,2005年底,苏州市有保险机构21家,至今年4月29日苏州保监分局挂牌之时,该市已有保险机构53家,不到5年的时间,机构数增加了1.5倍。保费收入近四年平均增长率达到18%以上, 2009年,苏州市实现保费收入148亿元,仅次于省会城市南京的152亿元。
但保监部门在各地市缺少监管力量,地市一级保险市场发展情况和监管情况并不匹配。谢宪表示,由于地市没有监管机构,省保监局需要经常向各地派人查案子,人手根本不够。
山东保监局局长任建国曾估算,以目前山东保监局人力和辖区内已有的县级和县级以上保险分支机构数量计算,平均局里每个人要管87家机构。
面对日益成长的地市级保险机构,此前部分保监局已采取行动加强监管。
2007年8月,江苏保监局苏南保险监管组正式设立并派驻。成员三人由省保监局派出,分别来自产险处、寿险处和中介处,原则上一年一轮换。办公地点设在苏州,管辖苏州、无锡、常州三市。作为临时性的工作小组,苏南监管组不对外挂牌,其主要职责为市场巡查和定点检查。
除江苏外,河北保监局的唐秦承监管组和邢邯监管组、四川保监局的绵阳监管组和内江监管组、湖南保监局的常德稽查组等类似监管组先后面世。
另有保监局则采取其他一些办法加强对地市的监管,例如甘肃保监局2008年设立市州保险市场监管联系组,将全省14个市、州划分为七个监管联系区域,以甘肃保监局既有处室为依托设立七个监管联系组,每个监管联系组负责一个区域的监管联系工作。
但上述这些监管小组大多只负责市场检查,而不承担行政许可、市场发展规划以及辖区内政策细则的制定等职能。随着地市保监分局的面世,这些监管小组将逐渐退出舞台。苏州保监分局挂牌后,苏南监管组也随即撤销。
在此次五家地市保监分局试点的选点上,保费规模和地域是两个重要的考虑因素。
除汕头外,唐山、苏州、烟台、温州的保费收入都在各省名列前茅。以2009年保费计,四市保费收入皆排名仅次于保监局所在的省会城市(已有计划单列市成立保监局的不算计划单列市)。
汕头的保费收入在广东并不是名列前茅,对于此次为什么将汕头列入保监分局试点城市,广东保监局人士表示,主要还是考虑到地域因素。汕头距离广州600多公里,语言、文化的差异已经很明显。名义上叫汕头分局,但实际上是粤东四市都将纳入它的监管范围之内,除了汕头还有潮州、揭阳和汕尾。
其他四市亦有地域因素的考虑,所选地区一般都是距省会城市较远。
业界疑虑
地市级保监分局的设立,会为当地保险机构申请行政许可带来方便,但业界也存在疑虑。
中央财经大学保险学院院长郝演苏认为,随着市场规模的扩大,设立地市级的保监分局“很正常”,而随着市场的继续发展,更多的保险监管机构将被设立,由此导致的监管机构过度扩容无可厚非。
中国保监会成立于1998年11月18日,是全国商业保险的主管部门。2000年至2001年,保监会陆续在全国各省、市、自治区(除外)设立以省会城市命名的办事处,简称“保监办”,如江苏的办事处简称南京保监办。
2004年2月6日,经国务院批准,所有“保监办”统一更名为以省命名的保监局。截至2005年,五个计划单列市的保监局也相继成立。至此,保监会设有35个派出机构。
一位曾在“一行三会”皆有工作经历的人士告诉《财经》记者,银行、证券、保险三家金融监管部门中,银监系统已在各地市设立银监分局,保险和银行的情况最为相似,都在基层有很多分支机构,因此随着保险业的发展,保监系统也将在各地市建立分局。随着保险渗透率的进一步提高,像银监系统一样在县级设立办事处也不是没有可能。
首都经济贸易大学劳动经济学院教授朱俊生认为,监管资源永远是有限的、稀缺的,解决办法只有把握好监管资源的导向配置问题。监管机构应该通过风险监管来督促保险公司内部加强管理,即通过促使各总公司建立完善的内控制度,加强对旗下分支机构的管理。建立这样一种传导机制,远比所有分支机构的管理都由保监会代办更科学、更便利。
此外,朱俊生还担心,更多的监管机构可能对企业的微观经营造成一定干扰。他认为,其实有些事情不需要管得那么细,比如说结构调整,银保作为渠道之一本无所谓好坏,比例高一点低一点公司可以按照自身业务进行控制,现在却通过行政手段要求公司降低比例。
上海一家保险中介公司高管对此表示认同。他认为,监管部门对市场价格、佣金比例的一些政策已经超出一个监管者的职责。此前,不少地方的监管部门通过地方保险行业自律协议,对保险中介机构的佣金比例作出上限规定。
而某省保监局局长则表示,对于监管部门干扰企业微观经营的担心大可不必。“依法合规的经营行为我们是不会管的”,目前基层保险机构违法违规行为较多,担心干扰企业微观经营是其不愿接受监管的借口。
随着监管机构的增多,如何确保监管机构的依法监管,也是需要考虑的问题之一。朱俊生认为,中国目前只有监管而没有对监管者的监管,由此产生的风险其实是隐藏最深的风险。他认为,可以通过建立监管问责制、再稽核等再监管机制,来调控监管者的行为,增强监管者的责任心,遏制有法不依、持法不公、执法不严等不规范的监管行为。
据《财经》记者了解,随着首批试点城市完成挂牌,部分省份保监局已开始考虑省内第二家保监分局应该选点何处。