我国国家高新区管理体制的创新趋势和现实选择
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进入新世纪,我国国家高新区必须以体制创新为突破,进一步解放和发展生产力,建立战略决策、行政执行、经营开发三级联动和实行条块结合、以块为主的管理体制,同时加大法律规章和政策支持力度,努力打造“知识型社区”或“高科技社区”,不断营造发展环境,提高自主创新能力,实现又好又快发展。
从20世纪80年代起,为因应世界新技术革命的挑战,我国开始酝酿并建设国家高新区,至今已先后建立了56家国家高新区,加上纳入国家高新区管理的苏州工业园区,形成“56+1”的国家高新区发展格局。在二十多年的发展历程中,各地国家高新区形成了适应于不同发展阶段和不同区域实际情况的管理体制,在高新区的成长发展中发挥了重要作用。但自从中央提出建设创新型国家的号召以来,不同的管理体制对提升我国自主创新能力、促进经济社会又好又快发展方面显现出越来越大的差异,其优势和弊端进一步凸显。
面对新的发展形势,如何创新和完善国家高新区的管理体制,进而促进国家高新区增强自主创新能力,带动区域经济发展,成为亟需解决的重大课题和重要任务。根据笔者在国家高新区长期工作的观察和思考,以及对高新区管理体制现状及存在问题的了解和体会,本文拟提出进一步完善和优化我国国家高新区管理体制的创新趋势和现实选择,供各级政府和国家高新区的决策者参考,以促进国家高新区不断提高自主创新能力,顺利实现“二次创业”的发展目标。
我国国家高新区管理体制的创新趋势
进入新世纪,世界科技日新月异,竞争日趋激烈,高新技术产业的发展出现了许多新的特点和趋势。特别是我国自主创新战略的实施和创新型国家奋斗目标的提出,对国家高新区发展提出了全新的要求。
2006年,国务院了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006―2020年)》(以下简称《国家规划纲要》)。《国家规划纲要》以自主创新为主线,提出了建设创新型国家的战略目标和“自主创新,重点跨越,支撑发展,引领未来”的科技工作指导方针。总书记在“十七大”报告中指出:提高自主创新能力、建设创新型国家,是国家发展战略的核心,是提高综合国力的关键。
如何适应新形势的要求,发现问题,找出对策,因地制宜地深化管理体制改革和创新,是国家高新区当前面临的重要任务。科技部在《关于印发国家高新技术产业化及其环境建设十一五发展纲要的通知》(以下简称《通知》)中指出:今后必须继续推进国家高新区管理体制的创新,探索形成以政府管理为保障、中介服务体系为支撑。产业投资与发展相互衔接的运行机制,充分发挥产业联盟和技术联盟的纽带作用,形成公平、公正和廉洁高效率的管理体制。必须以体制创新为突破,进一步解放和发展第一生产力。必须坚持体制创新、环境优化的原则,在产业发展机制上,强化国家高新区机制体制创新的先导作用,通过机制体制创新,促进园区产业发展环境的优化,增强园区发展的可持续动力。从注重硬环境建设向注重优化配置科技资源和提供优质服务的软环境转变,形成规范高效、竞争有序、服务优良的管理体制和运行机制,营造优越的创业环境、优化的发展环境和优质的服务环境,成为建设创新型国家的先行区。
国家有关部门和地方政府要继续完善国家高新区的管理体制与运行机制,继续支持国家高新区坚持和完善精简高效的管理体制。国家高新区的管理机构作为所在地级市以上人民政府的派出机构,根据授权,行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。对“一区多园”的国家高新区,要由国家高新区的管理机构实行统一管理和统一规划。国家高新区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。
科技部在《通知》中要求,国家高新区要大力培育促进产业发展的第三方中介服务机构。大力发展创业服务中心、创新服务中心、生产力促进中心、技术交易中心等科技中介机构;发展与高新技术产业配套的技术专利机构、鉴定机构、创业风险投资机构、信息与咨询公司、会计事务所、法律事务所等专业服务机构。发挥中介机构在国家高新区产业发展中的产业研究、要素引进、技术支撑和企业服务的作用。通过政府采购大力培育中介服务市场,支持中介机构做专做强。推动各类中介机构向专业化、规范化、市场化方向发展,为产业和企业的发展提供卓有成效的服务。
科技部上述的明确要求,正是国家高新区管理体制创新的基本趋势。
我国国家高新区管理体制的现实选择
先进生产力的发展,必须有先进的生产关系与之相适应;促进我国高新技术产业的发展,必须继续坚持体制创新,深化高新区管理体制改革。针对目前我国国家高新区管理体制的现状、存在问题和创新趋势,对今后国家高新区管理体制改革与创新提出如下建议。
建立战略决策、行政执行、经营开发三级联动的管理体制
一是战略决策层。国家高新区所在地区的地方政府(一般为地市级及以上城市)成立高新技术产业开发区领导小组,由市委常委或副市长挂帅,科技主管部门、高新区管委会、所在行政区(一般为县区级及以上)主要领导为成员。领导小组的主要职责是就高新区发展的方向性问题(如规划、政策、战略等)进行决策,并和省市决策部门和其它职能部门进行综合沟通协调,为高新区发展营造良好的政策环境。其优点是,领导小组成员间分工明确,强化监督,决策民主集中,避免权力集中在少数人甚至某个人身上,可以有效遏制腐败。市委常委或副市长担任领导小组组长,便于协调政府加大对高新区的支持力度。
二是行政服务层。主体是高新区管委会,管委会为地市级及以上政府派出机构,实行主任负责制。管委会主任、党工委书记一肩挑或管委会主任兼任党工委第一副书记。管委会主任、党工委书记行政级别可按照副地市级及以上配置,管委会主任面向社会公开选拔,并实行责任制。
管委会代表所在地方政府集中行使综合经济管理职能和部分行政管理职能,地方政府必须赋予高新区管委会必要的行政职能,如财政、人事、规划、建设等直接关系到高新区能否高效运转的职能;公、检、法等司法部门应在高新区设立派驻机构,为高新区推进开发建设和自主创新保驾护航;规划范围内的居民安置及管理由所在城市政府负责,教育、卫生、民政、计生、民兵武装、市政管理等社会事务,由所在城市相应职能部门负责。有关部门在区内设立的派出机构,应当接受高新区的管理和协调。
内部机构的设置必须坚持精简、高效、服务的原则,探索实行各种管理职能有机统一的“大部门体制”,突出对基础设施的监督协调、软硬环境的综合管理和面向企业的公共服务职能。提倡和推广“一站式办公”、“一个窗口对外”,以及“首问负责”、“限时答复”等制度,加强服务意识,提高服务质量,构建优质高效的政务环境,使企业能够在高新区内得到方便、快捷、全程的服务。
在内部用人机制上,实行参照公务员管理的全员聘任聘用制和岗位目标责任制,建立健全岗位考评制度,大力推行部分高新区已经成功运行的“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”的用人机制,不断提高管理队伍的素质和水平,从制度上防止“体制复归”。
三是经营开发层。一方面,建立健全社会中介服务体系。中介服务机构对于知识、技术、资金、人才等生产要素的流通具有加速整合的功能,是实现全社会生产要素优化配置的催化剂,应大力扶持其发展。首先,摆正政府与中介机构的关系,把政府部分功能转移到中介服务机构;同时,在转移过程中,要制定相关政策,规范中介服务行为,加强对中介服务机构的指导,使其能够独立、公正地运行,真正起到政府与社会的桥梁作用。其次,制定激励中介服务机构发展的优惠政策。凡是在园区内主要为管委会和高新技术企业服务的智力密集型中介服务机构,应同样享受园区内对高新技术企业的优惠待遇。同时,应鼓励高等院校、科研机构的专业人员创办中介服务机构或兼职中介服务机构,以加强中介服务机构的力量和提高中介服务人员的素质。再次,加强对中介服务业的培训和资格认证工作。对中介服务机构的从业人员进行系统的培训和资格认证工作,规范其行为,提高服务从业人员的素质和信誉度。
另一方面,建立一批开发建设、物业管理的集团公司。主要就高新区内规划范围内的土地、道路等进行前期开发和后续管理,使企业成为高新区开发运营的主体。以前已设立开发公司和物业公司的,应弱化其行政管理职能,注重发挥其开发建设专长和物业管理功能;以前没有设立开发公司和物业公司的,应整合资源尽快建立,并将行政机构内一批具有工程建设专长和物业管理特长的工作人员整合到新组建的公司内,发挥其优势,同时也使行政机构管理的精简、高效成为可能。
实行条块结合、以块为主的单独管理体制
目前全国56个国家高新区中,已有12个和所在行政区合并,有4个和其它开发区合并,还有一些采取省部共建的模式。笔者认为,当前应当继续坚持国家高新区“科技经济特区”、“综合改革试验区”的发展方向和思路,条块结合,以块为主。从有利于国家高新区发展的角度出发,鼓励中央和地方在在各个方面率先探索,创造一个有利于各种创新要素聚集和融合的环境。特别是在国家改革的总体思路和国家宏观政策的指导下,充分发挥地方的优势和积极性,将中央和地方的资源与优势有机地结合起来,以地方为主,大力促进各地高新技术产业的蓬勃发展。各地根据不同的发展阶段和发展状况,可以采取适应本地发展的相对灵活的体制,但基本原则是,在社区服务相对发达的地区,应进一步精简机构,下放权力;在社区服务相对落后的地区,近期内高新区仍应承担相应的社区职能。从长远来看,不鼓励国家高新区和所在行政区合并,以强化自主创新功能,弱化社会管理功能;不鼓励国家高新区和经济区等其它开发区合并,单纯追求经济规模的扩大而忽视自主创新,而应在强化国家高新区的辐射、带动、引领、示范功能的同时追求经济总量的增长。
加大法律规章和政策支持力度
国家高新区管理体制改革与创新,对于我国经济体制、科技体制和行政管理体制改革的深入具有一定的示范和带动作用。目前,有的地方人大、政府已经专门出台了一系列法律规章和政策性文件,对国家高新区的发展予以支持,但这些法律规章往往没有更进一步的实施细则,高新区行政主体地位的定位模糊,在实际运行中常常界定不清、难以操作,给实际工作带来了一些困难。为此,国家高新区的决策者和管理者今后应在以下几个方面引起重视。
首先,地方政府应根据新形势要求,尽快出善《高新区管理条例》等法律规章和实施细则。通过制定《高新区管理条例》,对行政主体地位、项目审批、规划建设、土地征用、劳动人事、工商登记及司法保障等事关高新区发展大局的诸多方面加以明确,依法调节高新区内行政、事业、企业等各类主体的行政和民事行为,保护各类主体的合法权益,以法律形式对高新区予以大力支持。同时,支持和鼓励各类企业、大学和科研机构探索在自愿基础上建立高新区的技术性民间组织的尝试,不断完善法律法规,保护各类社会团体的合法权力和合法行为,增强企业和行业的自律能力和自我保护能力。
其次,科技部也应尽快出台关于国家高新区管理体制改革与创新的若干意见,以指导全国高新区管理体制改革,促进高新技术产业的加速发展。
第三,地方政府可以根据发展实际,出台聚焦高新区战略,在政策、产业、项目、人才等方面给予大利支持。
第四,地方政府应加大完善软、硬环境的非竞争性公共产品的投资力度。对经济效益显著、民间资本乐于投资的产业,政府财政资金尽量不参与,即使参与也不要控股,最大限度地减少政府对企业经营活动的干预。在高新区开发和建设中引入竞争机制,进一步开放工程项目市场。允许有实力的建筑开发商参与公共设施和工程项目的投标,同时要采取有力措施,防止哄抬地价和房地产价格。
努力打造“知识型社区”或“高科技社区”
目前,高新区已经成为带动区域经济、社会、文化、教育、卫生等全面发展的引擎,在更大范围、更深层次、更长时间对园区和区域的发展起到促进作用,真正能够担当统筹园区、引领区域发展的使命。并且,新发展阶段经济的创新发展,必须以广泛的参与和多方的联合与合作为基础,需要适宜的环境和土壤条件。就高新区而言,这样的土壤和条件就是其赖以依托的“知识型社区”。硅谷等先进科技园区的发展经验很好地证明了这一点。因此,对社区形态的打造应是下阶段高新区管委会和地方政府关注的重点。新形势下,地方政府和高新区管委会应切实转变行政管理职能,主要通过宏观管理和指导,通过优化软、硬环境,构建高新技术产业的内生增长机制,打造“知识型社区”或“高科技社区”,努力达到“硅谷”那样的高科技内生增长生态。国家高新区也只有具有“知识型社区”或“高科技社区”这样的土壤和条件,才有可能步入主要依靠内生力量驱动、不断演进并不断建立新经济优势的新技术经济系统。目前,北京中关村、上海张江、深圳、武汉东湖等高新区已经在这方面进行了积极探索,并取得了良好的效果。其它国家高新区也要重视这方面的工作,努力提高园区的综合素质。