我国农地征用走向市场的思考
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摘要：从征用权出发，就近年来农地征用中出现的一些问题做了简要分析，并对征地过程中的农地征用转性规制作用效果进行评价，从中引出当前我国农地征用所遗留下来的一些问题，最后建议中国农地征用的出路――走向市场。
关键词：征用权；农地征用转性规制；征用补偿机制
中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：16723198（2007）11010802
1征用权的基本概念及当前我国农地征用的实证性分析
1.1征用权的基本概念
“征用权”是政府在指导土地资源利用中最具有强制性的重要权利，也称为“最高权利或统治权”，是指“最高统治者（国家）在没有土地所有者同意的情况下，将其土地财产征用于公共需要的目的。”
“征用权”最先由荷兰哲学家雨果•格罗特斯（Hugo Grotias）于1625年提出，在美国到1831年见诸于法律作为私有财产的社会控制，征用权可单独实施，也可与治安权等其他权结合使用以便获得公路、街道等公共设施和环境保护等所需要的土地。
1.2我国农地征用的实证性分析
近年来，随着城市化进程的加速，越来越多的耕地被征用为城市建设用地或非农业用地。由于我国长期以来实行的是“分级限额审批”的用地管理制度，土地管理的审批，绝大部分集中在市、县，有些甚至旁落在乡、镇。这必然导致市、县在土地利用和管理上只考虑本地经济发展的需要，不考虑全局和长远的利益。特别是在保护耕地与保障建设用地上发生矛盾时，普遍存在一种现象：“牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民的利益”。
1.2.1农地征用中存在的一些问题
长期以来，在我国农地征用中存在的法律及经济上的一些问题，尤其是对有关被征用农地农民的依法补偿问题引起了学术界的关注。2003-2004年度就有大量研究，就我国农地征用的合理性与合法性提出质疑，并对农村集体土地的产权构成存在缺陷和政府征地过程中滥借公益之名达成了共识。所有农地征用转性中问题的直接表象就是征用价格的不合理。这种对农村集体土地征用的补偿价格的不合理，是与集体土地的真实市场价值相对比而言的，绝大多数情况下，征地的补偿价格是过低的。
根据1998年修订的《土地管理法》，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置保障费，其中土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍；最高补偿不得高于15倍。如果按照这个标准，还不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准可以增加安置补偿费，但两费总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。目前，有些地方在执行这个标准的时候往往是就低不就高，损害了农民群众的利益；有些地方因财政吃紧，就干脆压低安置补偿标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费。在2003年土地市场治理整顿中，全国清理出拖欠、截留、挪用农民征地的补偿费高达147.7亿元人民币。可见，中国的农地征用已被城市政府所垄断，对于相应的补偿，则设定最高补偿标准，这就相当于逆向的自然限价。
1.2.2压低补偿价格，买断土地所有权
在土地征用最高限价的同时，政府还想尽办法压低补偿价格。当城市政府作为用地主体为进行公共设施和基础设施建设征用农地时，就以用地的公益性为名压低征地价格；当用地主体是开发企业或其他单位时，就以游说和俘虏城市政府，并以买通农村集体组织的负责人的形式降低征地标准。例如，1993年沪宁高速公路征地时，当地劳动力安置补偿的标准：房地产开发项目是10000元／人；公路项目是4800元／人。由此引发了大量农民因既失去土地，又得不到应有的补偿而集体上访的事件增多。
虽然2004年11月，国土资源部了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，在新的征地补偿标准中指出“…土地补偿和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有的生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿收益中划出一定比例给予补贴…”，但是农地征用地价过低的问题仍然很突出，征地已成为一种在新时期城市剥夺农村的新手段。在这个过程中，用地者动用了国家征地权，以相当低廉的使用资源的“补偿”价格代替国家解决了对农民集体土地永久性所有权的“买断”，农民在得到了一定的土地补偿（这种补偿在总地价中所占的比例是较低的）后，也永久性的失去了在土地上投入、产出、收益的权利。
2农业用地征用转性规制作用效果评价
2.1不包括农村集体土地流转的市场不是一个完整的土地市场
农地征用本质上是国家凌驾于农村土地所有权之上的一种权利，中国农地征用转性规制由于集体土地所有权的残缺而显得有失公平，城市政府不仅有强制征购的权利，还有着事实上的定价权。虽然这种征地办法在计划经济时期成为保证城市工业化发展低成本的重要手段，但在改革开放之后，这种规制方式已经受到越来越多的冲击。
土地市场的建立和完善是中国社会主义市场经济建设的重要组成部分，但是，如果对城市国有土地之外的土地市场建设不加考虑，显然不能成立一个统一、完善的由竞争主导的土地市场体系。因而一个不包括农村集体土地流转的市场不是一个完整的土地市场。
2.2土地收益的“剪刀差”违背土地市场的发展规律
我国目前土地市场中过低的农地征用补偿价格违背市场规律，土地收益的“剪刀差”已经成为城市对农村进行变相索取的新手段。城市用地单位经常以低廉的价格征用农民的土地，然后经过开发或单纯的转手之后就可以收到高额的回报。据有关学者对1997-1999年江苏省耕地资源价值的核算，1997年江苏省单位耕地资源的政策性征地平均价格仅为其实际所有权价格的11.35%。尽管如此，还是有78.34%的耕地资源价值被政府取得。这显然有悖于市场公平的原则，使得城市国有土地有偿使用的市场上存在“进价过于低廉”的货品。虽然也有对城市国有土地使用权交易的最低价格限制，但是只要有这种低价供应的可能性存在，就会有寻租和俘虏政府等行为产生的动力，这都不利于城市土地市场的正规和完善。
政府规制的一大初衷是对违背社会公平原则的市场行为进行纠正和限制，但就目前的农地征用规制却恰恰加重了这种不公平，而且也不利于正常市场秩序的建立。必须承认，这种受国家的规制措施保护的行为的确是一种矛盾的现象。如不加以改进，则必然对我国城市发展及市场经济带来阻力。所以无论是从农民的利益角度还是从整个社会的角度出发，将征地成本市场化，承认农村集体土地所有权的完整性，是今后征地规制改革的方向。
3经济性规制对解决社会的负外部性问题先天不足
3.1征地中重经济补偿而轻社会保障
农地征用的补偿方式主要有两种：（1）一次性货币补偿；（2）就业补偿，又称“农转非”。由于第二种办法是从计划经济年代延续下来的老办法，目前受企业劳动人事制度改革、失地农民就业期望值高和失地农民自身素质的影响，这种方法实施起来困难相当大，所以目前常用一次性货币补偿的方式。
由此可见，我国现有的农地征用规制中，多为重农地的经济价值，对农业用地征用办法的讨论也多集中在其经济价值的实现，而对农地的社会保障功能，即农地的“社会承载价值”的重视不够。现行《土地管理法》中在详细规定土地征用的补偿和安置补助费用计算方案的同时，并没有对失去土地的农民的具体出路进行明确的规定，甚至，对于农村居民点被征用的拆迁补偿都没有谈到。
3.2对失地农民的“出路”缺乏必要和妥善的安排
对于耕地征用，现行《土地管理法》一方面许可地方根据实际情况，可以提高安置补助费的标准，另一方面又规定了土地补偿及安置补助费的最高上限，而在很多地方，即使是按照土地被征用前三年平均年产值的30倍进行补偿也难以保证农民维持原有的生活水平。一般来讲，扣除劳动力安置补助费后剩下的可支配补偿费的分配形式很多，其中包括三种形式：（1）完全归承包户所有，村集体不再调整重新分配土地；（2）部分归个人，部分在生产队范围内分配，土地适当调整；（3）除去青苗和附着物补偿费后全部在生产队范围内分配，土地重新调整。有调整表明，在浙江省，一亩耕地的征地补偿费大约是5-6万元，但是，这其中农民能真正拿到的只是一部分而已。即使农民能拿到每亩5-6万元的补偿费，并给予城镇户口，同时在以后的失业状态下每月给以280元的救济。就这种补偿水平，即便不与征地后的土地价格作比较，被征地农民也会感到不公平，因为其没有很好的就业保障，失去土地后的生活不一定能达到原先的水平。由此一系列问题都表明，失地后的农民的生活出路已成为我国城市化进程中的一项重要的社会性课题。
4走向市场――中国农地征用的出路
鉴于目前我国土地征用过程中出现的一些负外部效应，我们应该通过走向市场来为我国的失地农民寻找一条有保障的、永久性的新的出路。进而促使我国正常的土地市场秩序的建立和完善。
实际上，自二十世纪八十年代初期，我国就已经开始关注城市国有土地使用权市场的建立和完善。而且1992年确立社会主义市场经济体制以来，中国已开始逐步全面实施生产要素的市场化。土地市场的建立和完善是生产要素市场的重要组成部分，而城乡统一土地使用权市场是市场经济发展的必然要求。可以说，目前我国城市和农村两个体系内部的土地使用权有偿转让市场已经初步建立，并在不断的完善之中，但是城乡土地使用权市场的一体化仍遥遥无期。两个市场体系间的鸿沟就来源于土地征用过程中的非市场化政府强制力，这种强制力人为的将农村集体土地转为城市国有土地的处置权能进行限制，并将这一过程的收益权进行不平等的削减，虽然这种状况可以解释为由长期以来城市优先农村的制度安排的路径依赖效应所形成的，但是，随着农村经济实力和农民参政议政能力的提升，农地征用的市场化呼声已经越来越高。
5结语
随着新农村建设步伐的加快及“现代农业”口号的提出，国家农地征用规制改革也在一步步向前迈进，为农村和农民的健康发展带来了一定的效应。但是，与此同时，我们还必须看到，这一规制改革的主要对象还是被征用土地的农民，而这一方案还尚未设计征用标准与征用土地市场销售价格间的关联关系。正如国土资源部耕地保护司某负责人所介绍，原有的“征地补偿标准”带有很强的计划经济色彩，新版标准也只是一个过度性措施。随着经济和社会的发展，国家将不断适应市场经济规律的要求，出台“区片综合定价”等新的补偿办法，完善土地征用的市场定价。
参考文献
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