区域整合中的地方利益冲突与消解
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇区域整合中的地方利益冲突与消解范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘要：区域经济整合是我国当代经济社会深度调整的一个重要理论和实践命题。长期以来，基于地区利益关系形成的“行政区思维模式”交织着来自市场、政府、社会三方的各种利益冲突，构成了“行政区”向现代“经济区”转变的时代梗阻，滞缓了区域经济社会一体化进程，以协同为导向的政策支撑是推动区域经济整合、化解利益链阻的关键。作为我国西北地区最重要的区域发展规划之一，关中—天水经济区的建立、运行过程中存在地方政府及市场层面的多重利益冲突，其跨越式发展离不开国家的政策支持和地方公共管理部门的改革创新，迫切需要在区域发展观、社会力量培育、行政激励机制、政府协调力量等方面有所突破。
关键词：区域整合；区域经济一体化；行政区；经济区；地方利益冲突；地方政府合作；第三部门；关中—天水经济区
中图分类号：F061.5；F1274 文献标志码：A 文章编号：16748131（2012）06008706
近年来，促进区域整合，发挥协同效应成为我国政府推动地区经济社会发展的重大战略。然而，在现行体制背景下，传统行政界域分割下的制度壁垒对区域经济的运作形成明显的刚性约束，单元化的利益场阻使一体化的努力常常钳挟于封闭的“行政区经济”架构内，这对区域治理水平提出了更高的要求。关中—天水经济区作为西北地区最具典型性的区域发展规划，应当在地区合作、沟通机制、政府协同治理领域推进建设性系统创新。
刘泽照，王娟丽，田海峰：区域整合中的地方利益冲突与消解一、理论系与地区利益态
1.“行政区”至“经济区”的空间嬗变
传统地域行政区的产生及存在多基于民族、人文、地理、军事等政治社会性因素，载有明显的权力分割痕迹和等级秩序特征。在此情境下，特有的行政区域单元趋于相对独立、自成一体，自我保护性经济分割态势尤为突出。然而，现实市场力量的渐进增强和社会分工的梯次推进不断冲击传统行政区观念，区域经济开放整合，信息高速互通，构筑多方协同机制已成发展必然。近几年来，在我国境内以大城市为内核，以周边不同等级城市为辐射区（带）所形成的具有一体化倾向的嵌套式、板块化圈层区域，即“经济区”逐渐上升为多级政府推进地区联动，实现跨越式发展的重要实践形式。如规划建设的“成渝经济区”“泛北部湾经济带”“中原经济带”“关中—天水经济区”等。研究显示，经济区空间结构一般具备自然地理条件的连续性和人文历史的较强同质性，其基本外在表征体现为“核心—边缘”的空间二元架构（Friedman，2009）。而市场经济比较优势下的专业化分工机制有利于消除地区间基于行政界线产生的经济阻隔，促进区域发展联动。需要指出的是，经济区绝非简单以量化数字距离为界、版式拼接的圈层地带，而应是一个相互开放、功能互补、协作沟通、联动互惠的有机实体。作为开放动态的经济联合体，经济区域整合应遵循市场规律，合理运用以地缘毗邻为基础诱发的利益机制，科学规约区域行为，各级政府均不应直接以行政方式干扰区内经济要素配置。
2.非中立的公共部门利益
实践表明，区位差异性、资源与要素禀赋的差异性、能级与梯度的差异性导致区域（城市）发展进程中呈现多元性、不平衡性、不同步性，而基于差异的利益竞争、博弈共生成为区域演进中的常态。“行政区”向“经济区”进位演化过程中，带有地区特色的板块化经济权益在市场体系中集中释放，这是维持市场机制持续运转的原动力，而保护健全的市场力量实质是对区域经济利益的根本保障。但正如西方经济理论中对人“自利、理性、效用追求最大化”（Dennis，2006）的行为描述一样，政府亦非超凡至圣的“超级机器”（Alan，1992），尽管随着外部环境和约束力量的不断进步，政府的偏好序列会相应调整，但并不阻碍其对自身经济利益的现实追求。现实中，地方政府往往囿于局部利益，对区域性公共事务倾向采取“不作为”和“搭便车”态度，甚至做出行政强权，其结果必然会出现市场机制扭曲以及区域公共治理失灵。换言之，政府行为并非天然地追求单一公益，在内外刚性制度约束缺失的情况下，政府活动常常载有显著的自利倾向，驱使地区政府充当着无意识的破坏性力量，进而强化行政性垄断，降低区域经济发展效率，由此衍生出的“鸽笼式”保护主义倾向极大地阻滞了区域经济整合力量的生长（彭新武，2009），导致社会资源及公共福利的无谓损耗。实践表明，降低政府力量的负效性，中立的社会第三方力量不可或缺，诸如行业协会、社区同盟、民事仲裁等力量的广泛存在能够有效纠偏、制衡来自政府的僭越势力，并与市场、社会共同搭建相对稳定的“合力板”，促进地区经济良性发展。
3.辐射力场下的利益失衡
关中—天水经济区是近年来我国实现梯度推进发展战略，根植西北地区规划建设的重要经济区之一。整体来看，区域综合实力差异显著、层级差别鲜明是该经济区的典型特征。基于较雄厚的产业基础、综合配套设施及科教人文资源，西安无疑是这一经济区最重要的核心节点，周边城市（关中地区铜川、咸阳、宝鸡、渭南、商洛、杨凌等城市及甘肃天水地区）则以西安为半径形成各具特色的“卫星区域”。这里借用物理学“力场”的概念，将中心城市对周边的辐射力，即“场强”视为影响力大小，来评估区域内核心城市的辐射价值度。具体而言，建立引力模型公式Sik=F/d2ik，其中F为经济区内K城市的综合实力变量（这里暂以2009年各城市GDP值计量），Sik 为内核城市在K城的场强，dik为核心城市到K城的空间距离。据官方统计数据计算如下表所示：
二、利益场阻下的整合困境
市场经济背景下，区域利益表现为“由经济上具有同质性或内聚性且构成空间单元具有一定共同利益的地区需要满足的质与量的客观对象，它体现在区域竞争过程中。”（张可云，2001）竞争条件下的区域合作，从根本上来说，是在市场经济发展和各地方政府利益独立化的制度背景下，各地方政府之间的一种利益驱动下的战略选择。从一定程度来看，关中—天水经济区既有的产业趋同态以及现存公共管理体制很大程度上不利于区域合作机制的构建与整合力量的积聚。
1.产业态
产业是市场经济体系中最重要的驱动单位，是市场交易活动中企业谋求价值增值的利益载体。地区产业链中，基于明晰产权的众多企业，尤其是民营企业的广泛存在激发了现代市场经济的活力及创新性，加速了区域融合和制度变迁。产业发展中错综多变的商业利益实际上扮演着市场机制跃迁变革的“粘合剂”和“动力场”。事实表明，产业互补、错位竞争有利于构筑区域协同的经济基础，加快地区整合步骤；反之，产业过度趋同、层级差距过大，地方利益冲突发生的概率大大增加，无形间增加了区域协同的难度，使区域经济联动融合的驱动力大为衰减。从地区产业类型和职能结构上来看，关中—天水经济区内主要城市之间存在较大程度的趋同特征（见表2），除了核心城市西安具有完整意义上的大区级经济概貌外，其余城市均为地方性类属，且多以中小型，甚至初级规模为主，产业雷同和量级性落差较为明显，各城市间尚未形成产业有机联系和分工协作的一体化态势。
2.政府态
当前，“合法性政绩”是地方干部考核制度的主导，经济发展（以GDP为主要计量）成为考量地方政府官员工作业绩的最重要指标，这客观上诱导地方政府在经济竞争中急功近利，具有寻求短期经济行为的发展冲动。现实中，庞大的政府机构与财政困顿使地方政府常常走入“两难境地”，一旦缺乏自身动力进行制度创新来打破这一格局，往往就会转而采用地方保护主义，以分割市场的形式弥补财政缩减。在一些地区经济整合中，自利性突出表现为为争取流动性要素资源而展开的内耗式无序竞争，如宝鸡、渭南等一些县区地方政府曾经强势引入高污染、高能耗型工业企业项目，并为此大打“争夺战”。极端功利性和区域沟通机制的缺失直接诱发各行政区内经济利益的强化冲动，导致地方保护主义盛行，其依托的狭隘“行政区经济”无疑将对“经济区经济”的创建构成严重冲击和破坏。再如宝鸡和天水城市地理接壤，既有的工业部类结构存有很大互补协作空间，却由于地区行政协调机制的若干缺失，产生诸多障碍，如宝鸡秦川机床和天水星火机床因行政隔阂导致彼此合作长期陷于困境，无法实现互利双赢。
尽管关中—天水经济区获批建立已有时日，但地区间政府层面的协调机制并未取得实质性推进。在当前现实情况下，经济区内陕、甘两省的城市行政效率、投资程序、政府开明程度等存在较大差异，地区权威性协调与仲裁机构处于“缺位”状态，不同经济实体在行政区内统筹生产发展中发生的利益碰撞甚至冲突得不到有效公允地解决，形成诸多摩擦性难题。区域整合经验表明，要降低交易费用，促进地方政府间合作，关键在于有效地协调互通制度安排，否则组织机体本身及其功能的残缺不全，冲突纷争将在所难免。
3.利益冲突：交易中的合作损耗
图1 两地区利益冲突“山羊博弈”一般均衡模型
显然，在此模型中，地方利益冲突博弈存在两个纳什均衡，即（让步，冲突）和（冲突，让步）。在（让步，冲突）纳什均衡状态下，地区1的利益受损，其参与地区合作积极性受到削弱；而在（冲突，让步）纳什均衡状态下，地区2的利益受损，其参与地区合作的积极性受到削弱。但当所有地区都采取冲突策略时，各个地区都会产生净损失，在这种情况下，地方利益冲突就会陷入“囚徒困境”的僵局，破坏区域分工合作。现实中，由于关中—天水经济区内尚未形成完善的区域协作制度规范，致使省区间、城市间、县域间存在较为明显的地方性冲突。如西安虽与周边6个主要城市地理毗邻，但却长期处于各自为政状态。在分权的行政思维背景下，行政区经济的刚性约束使区内各个城市惯常基于狭隘地区利益，采取非合作的竞争策略，无法突破行政藩篱，也没有摆脱分割发展的路径依赖。
三、利益场阻下的协同治理
毋庸置疑，构筑良性、统一的经济区需要一套高度的社会整合机制以满足市场需要和急剧转型中的利益释解。各级地方政府是当代我国区域整合机制中最为特殊、最具典型意义的功能力量，需要发挥其机制优势，树立开放统一的公共治理观，以实现政府职能再造与区域经济联动的和谐契合。作为近年来我国西北地区最重要的区域发展规划，关中—天水经济区规划建设进程中应大力汲取其他先行经济区发展中的经验教训，创新公共治理观，强化政府职能创新以弥补后发劣势，并在整合中实现赶超目标。
1.开放、合作的现代区域观
现代产业实践表明，专业化分工、错位并进可有效发挥地区比较优势，扩大地区合作根基，快速提升经济效率。受内陆地缘文化和较深厚的计划经济思维影响，我国西部地区区域一体观念相对淡薄，竞争关系常常大于合作意识，这无疑会极大动摇区域协同发展的文化基石。随着“十二五”期间国家西部大开发战略的纵深推进，地区决策者应淡化传统行政区划意识，牢固树立“大西安、大关中、大西北”的系统观，大力促进“共进共赢、集约拼接、联动突围”的良性政策环境建设，破除一系列地方保护性质的壁垒障碍和“鸽笼式”专业化部门分割（戴维·奥斯，1996）。对于地区发展中的矛盾和冲突，应在尊重、务实、合作协商的框架内寻求相关方妥协解决途径，而不是任其隔离式地各自为政。加快推进关中—天水经济区域内地方政府间的合作，应当成为缓和地方政府间利益矛盾，走出“囚徒博弈”困境的必然选择。鉴于发展中越来越多跨地区公共问题的凸显，任何单一地方政府都无法独善其外，各地区之间通过协商合作谋求各方利益“满意解”的需求也越来越迫切，只有建立双边或多边的政府间良性协商机制， 实现集体共赢的目标才是可能的。此外，为防止区域合作中的机会主义行为（任宗哲，2010），需要建立相应的约束机制，包括区域各方应遵守的规则、应承担的责任和损失补偿等，对区域协调互动中的非规范行为做出惩罚性制度安排。
2.社会“第三部门”的培育
目前，我国西部地区经济和社会发展管理体制依然延续着“强政府、弱社会”的静态机制，这在很大程度上强化了“行政区经济”的影响，不利于区域生产要素自由流动和经济融合。事实显示，独立于市场与政府之外的非政府组织或第三部门是推进区际协作、加强区域经济联系的重要力量。除地方政府外，区域合作的治理平台还应涵纳与合作相关的非政府组织、非营利团体、研究机构等利益相关者。“大凡成功的合作治理都非常注意让利益相关者参与，排斥关键利益相关者是合作治理失败的关键原因”（Reilly，2001）。着眼地区实际，关中—天水经济区规划建设进程中，更应具有前瞻意识，大力培育和扶持上述第三部门力量，推动建立如城市联合商会和行业协会等组织，使之成为区域经济融合的“助力器”和“剂”。