构建我国政府信息公开法律体系的可行性和必要性分析

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摘要:政府信息公开是一个复杂的系统工程,《政府信息公开条例》的颁布远不能扫除原来的所有障碍,需要制定、完善法律体系和配套制度来保证。系统方法是一种立足整体、统筹全局,使整体与部分、状态与过程辩证统一起来的科学方法。运用此方法,分析了政府信息公开法律体系构建的可行性,阐述了政府信息公开法律体系和配套制度的必要性。

关键词:信息公开;法律体系;系统论

中图分类号:D905.2 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)20-0187-02

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)的颁布,使政府信息公开有了法律依据,为公众的知情权、参与权提供了法律保障,为构建阳光政府提供了重要基础。然而,政府信息公开是一个复杂的系统工程,既涉及到政府机关行政方式、行政观念的转变,又涉及到法律体系和相关配套制度措施以及工作机制的建立健全。一个条例的颁布不能扫除原来的所有障碍,政府信息公开的实现是一个法治渐进、长期积累与发展深化的过程,需要逐步制定与完善政府信息公开法律体系和一整套与之相匹配的制度体系来保证。系统方法是一种立足整体、统筹全局,使整体与部分、状态与过程辩证统一起来的科学方法[1]。面对政府信息公开这一庞大复杂系统,运用系统的研究方法进行研究显得尤为重要。

一、系统论概述

系统思想源远流长,李冰父子设计都江堰时就成功运用了系统论的研究方法。但作为一门现代科学的系统论,人们公认是美籍奥地利人、理论生物学家L・V・贝塔朗菲(L・Von・Bertalanffy)创立的。

系统论通常把系统定义为:由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。在这个定义中包括了系统、要素、结构、功能四个概念,表明了要素与要素、要素与系统、系统与环境三方面的关系。世界上任何事物都可以看成是一个系统,系统是普遍存在的。大至渺茫的宇宙,小至微观的原子,一粒种子、一群蜜蜂、一台机器、一个工厂、一个学会团体等都是系统,整个世界就是系统的集合。

系统论认为,整体性、关联性/等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。系统论的基本思想方法,就是把所研究和处理的对象当做一个系统,分析系统的结构和功能,研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性,并从优化系统观点看问题,从而最佳地处理问题的一种方法。系统论的任务,不仅在于认识系统的特点和规律,更重要的还在于利用这些特点和规律去控制、管理、改造或创造系统,通过调整系统结构,协调各要素关系,使系统达到优化目标。

二、运用系统论方法研究构建信息公开法律体系的可行性

系统论和系统方法作为一门新兴的学科和新的科学方法,已广泛应用到科学研究、生产技术、社会经济管理等领域,并取得了显著的成效。随着系统方法理论体系规模不断扩大、影响力不断提高,系统方法也逐渐被运用于社会问题的解决,如利用系统方法解决我国的腐败问题[2],根据系统方法探讨我国法律体系构建[3],将系统方法应用于信息法学的研究等[4]。政府信息公开这一课题作为社会科学的重要分支,本身就是一个复杂的系统工程。笔者运用系统方法,首先分析构建政府信息公开配套法律制度的可行性。

从系统论角度来看,政府信息公开体系包括以下几个方面。

第一,把政府信息公开体系视为一个有机整体(系统),它由诸多子系统和诸多要素组成,如法律体系系统、信息处理系统、政治体系系统以及服务机制、监督机制、激励机制、保密制度、新闻权保障制度、协调制度等诸要素等。完善的政府信息公开体系是由多个要素构成的有机整体,是一个多因素的系统,各要素是系统的子系统,各子系统又由若干要素构成,各子系统与大系统之间、子系统与子系统之间存在联系。政府信息公开制度体系是政府信息公开体系的构成环节,它同政府信息公开的方式、程序、监督机制等要素有着密切的联系;同时,政府信息公开制度体系又是由《公开条例》中确定的制度、各地方政府信息公开条例和相关配套制度构成的。

第二,政府信息公开体系的各个要素之间存在相互联系。各要素在一定准则的指导下独立存在,通过有机联系,产生互动、互补和互济;同时,各要素与系统外部密不可分、良好的关系才能使政府信息公开机制这个整体有效地运行。政府信息公开制度的构建要处理好信息公开制度与保密法律制度、档案法律制度、隐私权法律制度、行政程序制度之间的关系。为实现预期目标,达到理想的效果,必须了解制度设置所依赖的前提条件,例如我国现阶段政府信息公开的实施现状、国际上政府信息公开的大背景、政府信息公开机制各个环节的现实情况等约束条件。

第三,通过各要素之间的相互联系,使政府信息公开系统的运行产生良好的效果。各要素既要发挥其自身的作用和优势,也要形成要素之间良好的相互联系,各要素通过相互联系所发挥的效果一定是大于各要素运行产生效果的总和。要厘清目标,弄清可行性条件,选择最适合的、不可缺少的要素,并将要素进行组合,使各要素达到最佳配合,优化要素结构设计,处理好各要素之间的关系,最终建立一个完整的政府信息公开系统。系统方法为构建政府信息公开系统提供了最佳方案。运用系统方法,确定政府信息公开机制的结构,使其具有精确性、可控性、预测性和最优性,能够提高我国政府信息公开的效果,以最小的代价获得最佳的效果,从而使我国实现政府信息公开的步伐追赶上发达国家的脚步。

三、构建政府信息公开法律体系的必要性

政府信息公开法律体系,是由一个国家的全部政府信息、公开法律规范按照一定标准分类组合所形成的,具有一定纵向结构和横向结构的有机整体。其纵向结构,是由不同效力层次的各种法规,按照效力层次的高低顺序所组成的“宝塔式”结构,即宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章所组成的各层次政府信息公开法规的组合。其横向结构,是由全部政府信息公开法律规范按照一定标准所划分的若干项政府信息公开法律制度所构成。如保密制度、新闻权保障制度、政府信息协调制度、政府信息公开工作考核制度、政府信息公开社会评议制度、政府信息公开责任追究制度、救济制度等等。

(一)发展和完善法制是构建政府信息公开体系的基础

政府信息公开体系的建立和完善是一项具有长期性、系统性和艰巨性的工作,只有法制化才能使政府信息公开具有规范性、程序性和真实性,才能使政府信息公开的责任和监督落到实处,才能使政府信息公开长期有效地贯彻执行,并不断为公民知情权的实现、推动民主进步政治文明创造条件。政府信息公开体系的发展和完善应以健全的法制为基础,各项措施的实行和修改都有法可依,以便于操作和提高制度的稳定性。没有法律法规保障的制度在执行中效力势必被削弱,例如关于新闻发言人制度、听证制度、会议公开、隐私等问题,若不能以法律法规的形式加以确定,就不能明确责任和监督措施,从而将导致政府信息公开停留于表面。

(二)构建政府公开法律体系是西方国家成功的经验

法律化是西方国家政府信息公开化进程中的成功经验。由于政府信息公开制度涉及到政府文件、会议记录、电子记录等诸多信息载体的公开以及公民隐私权、国家秘密、商业秘密的保护等一系列问题,因而制定一部包罗万象的信息公开法是相当困难的。世界上许多发达国家都通过制定相关政府信息公开法律,构筑成一个完善的体系来实现政府信息公开的法制化[5]。

从国外的立法情况看,他们在构建政府信息公开制度体系时,一般都是在制定《政府信息公开法》的同时,必然伴随一系列其他法律的制定与调整。制定政府信息公开法,从法律角度对政府公开的主体、范围、程序、救济等做出规定,例如美国的《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》,瑞典的《自由出版法》等;制定隐私权保护法,规定政府机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守的规则,用来保护个人信息和隐私不被政府信息公开机制滥用和侵犯,如美国的《隐私权法》、加拿大的《隐私权法案》、英国的《数据保护法案》等;制定电子信息自由法,规定促进政府部门通过电子途径主动公开信息,以方便公众获取信息,如美国的《电子信息自由法案》等。同时,各国为了确保信息顺利公开,对其他相关法律做出了调整,如日本出台《信息公开法》后,对相关24部法律进行了修改。除此以外,各国还颁布各类相关法律法规完善政府信息公开制度体系,出台了许多配套政策以指导政府信息公开机制的顺利运行。

(三)构建政府公开法律体系是我国政府信息公开工作的重要内容

我国政府信息公开立法从地方立法开始,到《公开条例》的出台,取得了不小的成果。但我国政府信息公开建设离体系化还相差很远,主要表现在:宪法中还没有明确规定知情权;缺乏法律层面的《信息公开法》的出台;《公开条例》中的许多制度需要进行进一步的详细规定和完善,《公开条例》拘泥于其行政法规的权限,与《保密法》、《档案法》等冲突等许多问题其自身无法解决;与政府信息公开配套的《保密法》、《档案法》、《行政诉讼法》等法律需要修订;《个人信息保护法》、《商业秘密保护法》等相关法律需要制定;地方政府信息公开立法表现出的零乱性、无纲领性、缺乏体系性等弊端,需要进一步调整和克服。

我国政府信息公开法律体系还没有形成,完善我国政府信息公开立法的首要任务就是运用系统方法对政府信息公开法律体系进行分析,明确其所包含的各项法律制度,由此形成政府信息公开法律体系的基本框架,以便有计划、有步骤地逐步建立和完善我国的政府信息公开法律体系。

参考文献:

[1] 田彦君.系统方法在高中英语教学中的应用[J].徐州教育学院学报,2003,(9).

[2] 傅广宛.论反腐过程中的系统方法[J].漳州师范学院学报,2002,(3).

[3] 郝建臻.试论系统方法对构建社会主义法律体系的意义[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2006,(5).

[4] 国磊,马海群.系统科学方法在信息法学研究中的应用[J].图书馆论谈,2006,(4).

[5] 李店标,刘楠.我国政府信息公开法律体系的建构[J].淮北职业技术学院学报,2007,(2).