70年后怎么办?

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中国实行城市土地由国家所有、采取招拍挂形式转让一定期限内使用权的土地供给制度，这一使用期限为70年。直观上，这项上世纪80年代率先由深圳尝试的制度，绕开了关于“土地私有化”的意识形态争论，盘活了土地资源，促进了城市化的进程。

但这一巧妙设计会有哪些宏观层面的后果？70年使用权期限满了之后又该怎么办？

我和合作者们最近的一项研究对此进行了探讨。通过计算机模拟开发商与消费者动态行为，我们分析了住宅用地70年使用权对房价、供给、房龄、城市扩张的影响。大体上，70年使用权将会抬高房价，降低城市住房供给，减缓城市化的进程。

在基本的参数校准之下，相比较于永久性的土地使用权，我们得出如下量化结果：50年后，住宅价格将高出7%，城市住房供给总量少7.5%，市中心的房子平均房龄高出8%。综合考虑交通远近和新旧差异，住宅平均价值少4%。

此外，由于住宅密度更低，城市住宅占用土地面积将多出6%，约等于700平方公里。这相当于整个辽宁省或半个广东省当前住宅的占地面积。如果进一步考虑到工商业用地类似的影响，土地定期出租制度比永久性使用权制度要多占用2300平方公里的宝贵耕地。个中缘由，还须从土地制度的细节中去看。 不完善的批租制

大陆的土地批租制借鉴了香港的土地批租制，现任香港特首梁振英在上世纪80年代曾参与其中。香港土地批租制自英国殖民开始，平稳延续到香港回归之后，已经历了170余年。发展至今，香港大多数租约是50年期，起租时支付地价后逐年支付一个象征性的地租（按照经评估的土地年租金的3%计算）。除非遇到特殊公共利益，土地将会得到续租。续租并不需补交地价差价，只需继续支付上述象征性的地租。

这一制度看起来很美，可是土地批租制在大陆落地生根过程中，漏掉了虽然遥远但十分重要的一环，没有规定“租约到期怎么办”。皮之不存，毛将焉附。从法理上，70年使用权期满后，若因为“公共利益”租约得不到展期，地面附着物剩余权益应当一并转移至土地所有者。通常也就意味着收归国有。

但是，如果土地上是住宅楼，赶走租户，使之无家可归，在政治上会遇到困难。2007年施行的《中华人民共和国物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

当前，绝大多数存量租约对终止时房屋及不动产归属的语焉不详，这使得未来的法规极端重要。如果70年租约恰好届满时因公共利益需要收回土地，房屋及其他不动产归谁所有？补偿标准是什么？此外，续租的条款、租金等重要问题都未得到解决。若续租面临漫天要价，政府可以实质性地收回土地，或狠狠敲一笔租户的竹杠。 被减缓的城市化

在中国这样一个对强征和强拆缺乏安全感的国度，不确定性导致许多业主忧心忡忡。经济学原理指出，产权不明直接抑制当前投资。一个简单的例子是农村土地承包制初期田地几年一调，后来很快被迫延长至30年。当知道自己辛苦改良的土地可能很快就会分给别人，农民就没有动机去改良土地，这就导致农业严重的短期行为和农田贫瘠化。

同样地，70年土地使用权降低了住宅重新开发的吸引力。重新开发或大面积翻修设计大量资金投入，但其益处却局限在土地剩余使用年限内。举个极端的例子，如果开发商在第70年接手了一个社区重新开发，转眼刚盖好，政府说因为公共利益不给续约。土地被收回去了，房子也就归了政府。或政府说，你要补交一大笔土地出让金。由于你盖了座房子在上面，不交就是白干，那你根本没有议价能力。

当然上述的例子比较极端。现实中种种信息表明，我国的普通住宅结构的安全使用期平均说来是50年。也就是几十年之后很多住宅就面临大规模翻修（重新开发）的问题。我们理论模型清晰地表明，总体上说，重新开发率在70年使用权下明显低于永久使用权。

开发商或业主不愿意重新开发，这意味着旧住宅越来越不好使，没法满足“人民群众日益增长的物质需求”。那就只好到城市开发新项目，结果是城市这个大饼越摊越大。国家想方设法要集约使用土地，这个70年的使用权政策偏偏背道而驰。 续约、拍卖还是私有化

我们的研究模拟了未来50年间的城市成长路径。起初，70年使用权下住宅会较早地进行重新开发，因此供给数量更大，房价更低；二三十年后事情反过来了，相较于永久使用权情形，住宅重新开发少了，供给少了，房价更高了。

由于70年使用权下开发商更青睐新项目，更多城市周边的土地被开发成为住宅用地。在老城区，由于重新开发率偏低，70年使用权制度下老城区面临更老更矮的房子。我们的计算机模拟表明，在三十几年后，老城区将基本停止重新开发，而永久使用权下老城区住宅楼仍然会有序地拆除重建。整体来说，70年使用权不仅仅会有土地使用不集约的问题，而且有旧城区老化失修的问题。

当然，计算机模型的局限性是模拟结果依赖于的参数。为了检查参数设定是否对结果有过大影响，我们大范围调整各个参数并重新计算，发现结果仍然很接近。

我们建立的是一个非常简化的动态优化模型，在研究中假设人口不变，开发商不存在垄断，人们收入增长率是在模型外给定的。放松这些假设会影响量化结果。但是不管如何，重新开发的几率在70年土地使用权下总是会低一些，因此我们的基本结论是可靠的。

更贴近现实更生动的模型可以做出更精确的预测，但我们的简化模型已经可以提出足够有用的建议。对未来产权的信念直接影响今日的行为，因此70年的不确定性不能等到70年后再澄清。

从社会最优的角度来看，政府可以有三种不同选择：私有化土地、拍卖土地的永久使用权、制定土地续约时明确的条款及土地到期不能续约时附着物给予完全补偿的细则。在简化模型中三者经济上是等价的。

但从现实政治考虑，也许后者比前两者更容易实现，因而第三种方案是一个更加现实的选择，并且在明确续约条款和补偿细则的同时，要确保这些条款的执行力。当然，由于中国幅员辽阔，各地可以先行先试不同的土地制度改革，总能找到解决70年使用权问题的出路。 作者为北京大学光华管理学院助理教授