退耕还林工程费用有效性的影响因素分析

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摘要 费用有效性评价是工程评价的重要方面，从政策制定和执行角度对退耕还林的费用有效性及其影响因素进行分析，具有重要的意义。利用实地调研数据和相关统计数据，从退耕地选择和造林入手对退耕还林工程实施的费用有效性及其影响因素进行考察，并尝试对这些因素的作用机制进行了分析。研究指出由于缺乏长期的和有效的退耕还林规划以及相关政策措施的缺失，使得退耕还林费用有效性的损失在微观层面和宏观层面广泛存在，而各利益主体的利益不相容性是影响工程有效实施的基本矛盾。有必要在退耕还林中确立明确的规划、清晰的退耕地选择标准，建立和完善管理信息系统和及时有效的反馈和控制机制，构建协调多方利益的长期稳定的生态补偿机制，从而改进退耕还林工程的费用有效性。

关键词 退耕还林；费用有效性；影响因素

中图分类号 F062.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)04-0066-05

退耕还林工程自1999年开始试点、2002年全面启动以来，已经在全国25个省区市和新疆生产建设兵团1 800多个县展开，2001-2005年中央财政累计用于“退耕还林”工程的资金达1 132亿元。退耕还林工程有改善生态、缓解贫困及发展地方经济等多重政策目标。作为我国目前涉及范围最广、任务量最重、群众参与程度最高的生态建设工程，其全面实施对工程区生态环境和社会经济产生着深远影响。虽然目前难以对退耕还林的费用有效性进行总体评价，但从政策制定和执行角度分析影响其费用有效性的因素及影响方式，将有助于退耕还林政策的改进，因为“合同水平上的费效损失，在项目水平可能导致巨大的费效损失”［1］。由于退耕还林工程是中国六大林业重点生态工程之一，相关分析也将对其他生态工程的有效实施提供借鉴。退耕还林工程包括退耕还林和荒山荒地造林两部分，本文主要从政策目标实现的角度分析水蚀地区退耕还林的费用有效性及其影响因素，并以贵州和宁夏为案例进行说明。

1 退耕还林费用有效性及其核心影响因素

费用有效性通常是指：为使资源配置有效，达到同样目标所需费用最小，或者反之，在成本既定的情况下，实现最大的效益或达到更好的效果。

退耕还林工程实施主要由中央财政支持，中央财政承担的费用包括退耕还林中支付给农户的退耕还林补助与实施中的配套和支持费用，相较于退耕还林补助，配套和支持性费用所占比例很小。

生态治理和贫困缓解是退耕还林工程的两个最重要的政策目标，其中，生态治理居优先地位，水土流失治理是生态治理的核心目标。在本文分析中，把效益/效果目标界定为：以水土流失治理为核心的生态目标，以农户收入损失最小、社会经济损失最小和贫困人口生计改善为核心的社会目标。

在具体的政策执行中，退耕还林的有效性主要从退哪些地、种什么树，是否存活三方面保证。其中“退耕地选择”以合适的“退耕”确保工程实现“减少坡耕地水土流失的目标”，是工程的核心环节，同时也是“还林”的基础。树种选择和成活/存活率则从造林（还林）方面影响和决定了工程水土流失治理的成效。需要指出，退耕还林总体政策目标的实现，需要由“退耕”与“造林”环节同时保证。

因此，本文将在中央财政支出一定的前提下，对退耕还林政策的制定和执行中工程不同环节费用有效性的影响因素及其作用机制进行识别和分析，进而提出费用有效性的改进建议。

2 退耕地选择的影响因素和影响机制

2.1 退耕地选择的影响因素

退耕地的选择是退耕环节的核心问题，国内外的相关研究都对退耕地的选择给予了很大关注。选择不同类型耕地退耕可产生不同的水土流失治理效果。理想情况下应综合各方面因素选择水土流失治理潜力最大的耕地退耕，但这需要大量的基础数据支持，目前在我国还难以实现。实践中在降水差异不大的区域内，水蚀主要受到坡度的影响。流域坡面侵蚀量随坡度的变化规律是，在流域坡度较小时坡面上坡度越陡，土壤侵蚀量就越大，一般情况下临界坡度超过25°［2］。考虑到退耕还林工程所兼具的社会目标，在坡度优先的原则下还应尽可能选择产量较低的耕地退耕，以使生态目标实现，同时农户损失最小。

通过对退耕还林执行过程的分析，退耕地的选择主要受四方面的影响。一是退耕地选择的决定权。二是退耕地选择标准。三是相关利益主体的利益相容性。四是退耕地选择的反馈和调控机制。

2.2 对费用有效性的影响分析

退耕地选择的费用有效性：其一是宏观层面，即“国家―省―县”的退耕还林任务面积分配；其二是微观层面，即“县―农户”任务面积在不同坡度地块中的分配。

2.2.1 宏观层面：国家―省―县的退耕任务分配问题

选取全国水土保持区中的水蚀区域，对退耕还林任务面积的分配特征进行描述。

全国坡耕地总面积1 871万hm2，其中陡坡耕地(＞25°）面积608万hm2，1999-2004年全国总体退耕还林任务面积667万hm2。根据国家林业局“十五”期间（2001-2005年）退耕还林的目标“确保水土流失比较严重的陡坡耕地基本退下来”和生态优先的退耕原则，退耕还林任务分配应根据各省陡坡耕地面积进行。同时，如各地区实施中依照坡度进行退耕地选择，则在当前任务面积下所有陡坡耕地可实现“基本退下来”，且有少量缓坡耕地也可退耕。但从统计数据上来看，退耕还林任务面积分配相较各地区坡耕地面积显得很不均衡。西北黄土高原区、东北黑土区、北方土石质山区，其退耕还林面积都远远超过其陡坡耕地面积。东北黑土区的退耕还林任务面积甚至是其陡坡耕地面积的8倍以上（分别为65.7万hm2和7.7万hm2），则即使优先退耕的都是坡耕地，仍将会有近26.7万hm2的平地被退耕。同时，西南石质山区退耕还林任务面积（186.6万hm2）却只有其陡坡耕地面积（291.7万hm2）一半多，即使参与退耕的全是陡坡耕地，将还会有超过105.1万hm2的陡坡耕地无指标退耕。各省之间、由省及县的任务分配也都存在着类似问题。

自上而下的任务分配的偏差，使得各地普遍出现生态效益高的坡耕地没有机会退耕，生态效益低的土地反而退耕，甚至导致了部分地区的基本农田退耕的现象。如宁夏固原市就在西吉县还有大量陡坡耕地无指标退耕的情况下，将原州区城郊和部分公路侧平地退耕还林。一方面这是地方出于自身利益和部门利益的退耕地选择的结果；另一方面，坡耕地面积只有西吉1/3的原州区作为市政府所在地获得了与西吉同样规模的退耕还林任务量，也为不合理退耕提供了条件。

之所以存在任务分配的偏差，原因在于：首先，退耕还林是一项受到广泛欢迎的政策［3］。其次，由于退耕还林总体任务面积是一个确定值。在各级政府都想争取更大任务量更早退耕的情况下，同级政府之间退耕还林任务面积的申请具有竞争性。此时，明确的退耕还林规划和可操作的退耕地选择标准显得至关重要。但是，国家规定“水土流失严重的、沙化、盐碱化、石漠化严重等”作为退耕地的选地标准以及省级依据自身特征提出的选地标准模糊而宽泛――例如宁夏退耕还林实施方案中退耕地选择偏重“扶贫开发任务艰巨的区域，风景名胜区以及党政领导重视，群众积极性高，技术力量强的乡镇”，由上而下的边界模糊的退耕地选择标准，没有划分出应退耕地的边界。同时，退耕还林规划没有具体到年、到地区，每年的退耕还林任务面积都在前一年上下级政府的协商中才得以确定，有很大主观性，不能保证合适的耕地退耕。退耕过程缺乏对退耕地选择情况的反馈和调控，也使得这些偏倚无法得到及时的纠正。

2.2.2 微观层面：从县到农户层面的平地退耕问题

案例地区水蚀特征为：退耕前陡坡耕地的侵蚀强度高于缓坡耕地，缓坡耕地的侵蚀强度远高于平地；退耕后耕地转变为林或草地，不同坡度侵蚀模数接近。这表明优先选择坡耕地退耕尤其是陡坡耕地退耕将能够更大程度地减少侵蚀，提高生态效益。同时，案例地区调查发现坡度越陡耕地产量越低，则优先坡耕地退耕，就是使产量最低的耕地先退，能最大程度减少农户的损失同时增加社会效益。

然而，北京大学环境经济学与政策研究小组的调查发现：宁夏固原和贵州毕节在实际退耕中，都存在陡坡耕地尚未完全退耕却有不同程度的缓坡耕地甚至平地退耕的现象。在宁夏固原，截止到2003年完成退耕还林面积10万hm2，根据调查数据统计其中有8.37%为平地退耕。而事实上，固原至少还有超过14.7万hm2坡耕地未退耕（根据国土资源厅2000年调查数据：固原坡耕地面积超过24.7万hm2）。且调查发现固原6个平地退耕的村中有4个都因耕地在公路沿线作为政府“绿色通道工程”纳入退耕还林，另一平地退耕村是作为重点扶贫对象而退耕的。这使得预期的生态效益和社会效益都打了折扣。估算得到，当前退耕方案下每年损失的侵蚀量的减少量为4.12万t（根据不同坡度坡耕地退耕的侵蚀量的减少量计算得到），同时农户每年多付出了至少1 235万kg的小麦产出的代价（根据不同坡度耕地产量计算得到）。

在贵州毕节，到2003年共退耕还林5.7万hm2，按此任务量如果优先退陡坡耕地，则至少还有超过12万hm2陡坡耕地（42万hm2坡耕地）难以退耕，缓坡耕地和平地绝无指标退耕。但根据调查，当前退耕地中却有3%的平地及13.2%的缓坡耕地退耕，调查核实到该地区选择平地退耕理由为公路沿线、旅游开发地区、易监督土地等。估算毕节因平地和缓坡耕地退耕造成至少88.5万t的可减少的侵蚀量的损失（云南大姚县水土保持实验结果,退耕还林地的侵蚀模数可以降到3.68t/hm2。毕节与大姚自然条件相似，假设其侵蚀模数可以降到4.0t/hm2），且农户为此需要多承担448万kg玉米的损失。

结合案例地区访谈及调查，发现如下过程造成了工程费用有效性的损失。退耕还林执行中，当地政府不同于中央政府把生态目标作为第一目标更关注当地经济发展等其他方面效益。而在国家和省级层面缺乏明确的退耕还林规划和可操作的退耕地选择标准的情况下，完全掌握有县级层面退耕地选择权的相关部门就有可能在不违背大原则（因为退耕还林的多重目标，这里的原则是相当宽泛的）的前提下进行符合自身利益的退耕地的选择。如贵州毕节地区退耕还林规划中将“风景名胜区”作为优先退耕区，贵州赫章县退耕还林规划提出“优先选择县城周围、公路沿线耕地”退耕，宁夏固原市选择重点扶贫村退耕以及将公路沿线耕地退耕的“绿色通道工程”等都是出于优先发展地区经济的考虑。徐晋涛的研究也提到了类似情况，他认为偏向于靠近公路的退耕地选择可能是考虑到便于检查验收的因素［6］。

因此，正如以上案例所表明：非生态优先的退耕地选择现象是普遍存在的，它一方面影响了生态目标的实现，另一方面，部分高产的平地和缓坡耕地优先退耕，造成了农户层面更大损失，甚至引起部分农户不满，造成较大的社会成本。

根据上述分析，从退耕地选择角度改进费用有效性，将有赖于三个方面的具体工作：①更明确的具体到区域和省甚至更小范围的分年度的退耕还林规划。②指标清晰、边界明确、可操作性强的退耕地选择标准。③建立退耕还林过程中更完善的反馈和调控机制及管理信息系统。④对当地退耕户退耕还林中的利益损失给予关注，在生态效益目标优先的前提下，选择使农户损失最小的耕地退耕。

3 造林的影响

3.1 生态林/经济林比例

相较于经济林，生态林更有利于水土保持［7］，有些经济林的生态效益甚至不到生态林的30%［8］。生态林/经济林比例意味着不同的生态效益和经济效益，《退耕还林条例》要求以县为单位核算退耕还林营造的生态林面积，不得低于退耕土地还林面积的80%。但相关调查发现部分地区退耕造林中生态林比例不能满足政策要求，如先行试点的四川、陕西、甘肃三省，1999年退耕还林还草中经济林比重达64.1%，一些地区经济林甚至达到了80%～90%，过高的经济林比例无法实现水土保持目标。学者分析认为，经济林、生态林的比例失衡的本质原因在于“国家要生态”与“农民要经济”的矛盾冲突［9］。如果上级对下级生态林比例不能够严格控制和监督，将会影响退耕还林生态效益的实现。

3.2 保存率/成活率

造林合格标准以造林成活率来反映，造林保存合格标准以株数保存率来反映，保存率是决定造林生态效益的最重要指标。株数保存率需超过80%（干旱半干旱地区株数保存率≥65%）或郁闭度≥0.20才能实现造林目标。宁夏固原和贵州毕节的调查表明（表2），各县成活率基本达到80%的要求。但是，很多文献也提到其他地区存在着保存率或者成活率不达标的问题［10］。保存率/成活率在政策执行中受如下因素的影响：

首先是树种。《退耕还林工程生态林与经济林认定标准的通知》中列举了现阶段的大部分适宜树种，保证了规范的树种选择；但对树种选择限定后，使得许多适合当地的乡土树种不能作为退耕还林造林树种，而部分引进树种由于不适应当地的条件出现了成活率不高的问题［11］。

其次是种苗供应与质量。一些地区林木种苗生产准备不足，导致种苗生产供应紧缺，特别是生态防护效能高、抗逆性强、生长快的种苗短缺严重，影响了成活率。种苗的质量同时受到种苗供应方式的影响，目前大多数地区根据退耕还林还草工程的总体规划，根据适地适树和群众意愿，在物价等部门的监督下，由林业部门直接向农民提供苗木［12］。部分地区，由于此举种苗质量得以保证，而在另一些地区，由于政府种苗供应过程中管理不善等问题，种苗质量不高，反而降低了退耕还林的成活率。

再次是农户技能缺乏。非林区农户由于长期从事自给性种植业，退耕还林还草后要转而经营林草业和牧业，经验和技术缺乏，加之很多地区忽视对农民的技术培训工作，或者有的县即使重视也无奈技术服务力量过于薄弱而无法实施［13］。同时，因国家政策规定中的补植经费难以到位农户无钱购买补植种苗［14］等也影响了补植的正常实施。

退耕还林的管护一般由农户自己承担，一些相关的管护问题也影响了退耕还林的成活率/保存率。一方面，一些地区鼠兔害的防治难度相当大［15］，另一方面农民缺乏管护的基本素质与知识，造成管护不够。而现行政策没有明确退耕地造林管护资金的来源，直接造成还林还草后的管护难度加大。在宁夏一些地区，采取的是从农户生活补助中扣除1～3元作为护林费，遇到较大规模的病虫害资金常常无法满足。一些地方采取的是“管护责任制”［16］，即对退耕还林还草后的林草地，要按照“谁造谁管护”的原则，或在群众协商、自愿的前提下，组建个体林场、乡村林场和其他股份合作制等组织经营形式对退耕还林还草工程进行管护，但由于管护机制本身的局限性及管护能力不高、管理不严、有的农户责任心不强等原因［17］，管护难以很好的实施。

上述的种种问题，很大程度上是由于退耕还林实施的相应配套体系缺乏造成的，特别是①配套资金体系：包括补植经费、管护经费、技术支撑和培训经费等。②配套的技术支撑体系［18］：包括结合当地情况进行的树种选择的研究和试验、造林模式的选择与实验及对退耕农户在种植、补植、管护等技术环节的培训等。③适合地方情况的管护机制。

4 小结和讨论

退耕还林作为一项典型意义并已大规模实施的生态工程项目，由于缺乏长期的和有效的退耕还林规划以及相关措施和政策的缺失，使得退耕还林费用有效性的损失在微观层面和宏观层面广泛存在，而各利益主体的利益不相容性是影响工程有效实施的基本矛盾。有必要在退耕还林中确立明确的规划、清晰的退耕地选择标准，建立和完善管理信息系统和及时有效的反馈和控制机制，构建协调多方利益的长期稳定的生态补偿机制，从而改进退耕还林工程的费用有效性。

致谢：感谢吴丹、翟国梁参与暑期调研工作以及相关研究的讨论。

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