利益视角下的生态补偿立法

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〔摘要〕 利益视角下的生态补偿立法，在立法原则上，应坚持以生态利益的有效供给为核心，保护生态利益供给者的经济利益和补偿要体现利益公平；在立法目的上，生态补偿立法以实现生态利益的增加和有序流动为目的，因此，不能将生态补偿立法与资源有偿使用制度、生态损害赔偿制度相混淆；在立法体例上，生态补偿所涉利益的跨区域性和复杂性决定了其适合采用中央立法、单独立法的立法体例；在立法内容上，应该设立开放型的法律主体体系、补偿义务公平分担体系以及有效的利益救济体系。

〔关键词〕 生态补偿立法，利益分析，立法原则，立法目的，立法体例，立法内容

〔中图分类号〕D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0125-04

〔收稿日期〕 2013-11-28

〔基金项目〕 国家社会科学基金项目“生态利益衡平的法制保障研究”（12BFX120），负责人黄锡生；山西省软科学研究项目“山西黄河流域生态补偿机制研究”（2013041016-04），山西师范大学哲学社会科学基金课题“生态文明的法律实现机制研究”（YS1303），负责人韩卫平。

〔作者简介〕 韩卫平（1977-），女，山西灵石人，重庆大学法学院博士生，山西师范大学法学院讲师。

黄锡生（1964-），男，江西石城人，重庆市人文社会科学重点研究基地——西部环境资源法制建设研究中心主任，重庆大学法学院副院长，教授、博士生导师、法学博士。

“利益分析是一种重要的法学研究方法，是理解各种社会主体本性及其运行趋势的重要工具。正确的利益分析可以帮助立法者解析立法背后繁杂的利益关系，找到因势利导和定分止争的途径，保障法律的有效执行，促进科学立法和决策。” 〔1 〕 （P127 ）生态补偿的本质是对生态环境保护过程中相关主体失衡的利益进行协调。因此，对生态补偿立法进行利益分析，无疑是一项基础性工作。任何立法，明确立法原则、立法目的、立法体例和立法内容，都是最基本的要求，利益视角下的生态补偿立法也应包括这四方面的内容。

一、立法原则中的利益牵引

立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是执政者立法意识和立法制度的重要反映。〔2 〕 （P124 ） 生态补偿的立法过程实际上是对保护生态环境过程中各种利益进行确认、衡量的过程。“在立法中，利益不仅仅是价值取向，也是终极价值目标。” 〔3 〕从利益角度看，生态补偿应遵循以下立法原则。

（一）扩大生态利益有效供给。生态补偿机制启动的原因，是因为在很长一段时期内人类为了发展经济、满足物质需求，忽略了生态系统的生态功能，从而对生态系统造成了极大的破坏。生态系统的破坏使人类面临着一系列的危机：例如饮用水数量日益减少、洪涝干旱等自然灾害频发、生物多样性锐减等。这些危机的面临，使我们意识到当人类从生态系统中获得大量经济利益的同时也损害了自身的生态利益。生态补偿立法就是要通过保护生态系统，实现和满足人类从生态系统中获得的生态利益。生态危机的本质是经济利益与生态利益之间的冲突。庞德认为，“解决利益冲突的基本原则应该是：通过社会控制的方式不断扩大对人的需求、需要、欲望进行承认和满足。” 〔4 〕 （P147 ）因此，当经济利益与生态利益发生冲突时，最好的方式不是放弃经济利益的获取，而是尽量增加生态利益的供给。因此，生态补偿立法也应始终围绕增加生态利益展开。生态利益的增加是进行补偿的前提，没有生态利益的增加就不存在补偿问题。生态补偿立法设计是否合理，应以其能否扩大生态利益的供给为判断标准。

（二）保护生态利益供给者的经济利益。由于生态利益与经济利益依附于同一客体——生态系统，因此两者有时会存在此消彼长的矛盾冲突，发挥了生态系统的生态功能， 其经济功能就有可能受到影响，反之亦然。例如为了保护水量和水质进行退耕还林，该地区的农业经济就要受到一定的影响。生态利益与经济利益都是人类的正当需求，都应获得法律的认可和保护。生态补偿的目的就是要在保护生态利益的同时，不损害相关主体的经济利益，实现生态利益与经济利益的共赢。保护生态利益供给者经济利益的原则与作为环境法基本原则的协调发展原则是特殊与一般的关系。协调发展，是指为了实现经济社会的可持续发展，必须使环境保护同经济建设、社会发展相协调，将经济建设、城乡建设与环境建设一道，同步规划、同步实施、同步发展，达到经济效益、社会效益、环境效益的统一。〔5〕 （P32 ）保护生态利益供给者经济利益的原则是协调发展原则在生态补偿立法中的具体体现。一方面，生态补偿立法要明确规定实施生态利益供给行为是相关主体应承担的义务。同时，如果该义务的承担使生态利益供给者的经济利益受损，就应该获得一定的经济补偿。只有通过补偿才能确保生态利益供给者实施积极的供给行为，从而确保生态利益的有效供给。如果提供生态利益的行为没有明确的他方主体受益，代表公共利益的国家就应承担补偿义务。

（三）补偿要体现利益公平。生态利益是典型的公共利益，一方提供生态利益的行为会使他方受益。以流域生态补偿为例，由于水资源流动的单向性决定了生态利益的供给者与受益者也具有一定的单向性。上游地区实施的保护生态环境的行为会使下游地区受益，而下游地区的行为往往不会使上游受益。鉴于这种不可逆转的单向性，上游地区往往缺乏保护生态系统的主动性和积极性。法律当然可以通过义务性规定强制上游地区保护生态环境，但这种一方负纯粹义务，他方单纯受益的模式显然违反公平正义原则。作为受益者，理应对利益提供者给予一定的补偿。在生态补偿立法过程中，要始终坚持受益者补偿的公平原则，以此来协调不同主体、不同地域之间的利益关系，使利益供给者与受益者之间的利益关系达到衡平状态。

生态补偿应遵循的三个立法原则不是各自孤立、互不相干的，而是密切联系、相互依存、不可分割的。具体来讲，扩大生态利益有效供给原则占主导地位，其他两个原则是确保该原则得以实现的保障。只有保护生态利益供给者的经济利益，不以牺牲经济利益为代价实现生态利益，才能确保生态利益的足额供给；只有体现受益者补偿的公平原则，才能确保生态利益供给者的积极性；同时生态利益、经济利益协调发展原则与受益者补偿的公平原则是从不同角度来确保生态利益的有效供给。前者是从生态供给者自身的利益层次出发，实现对其不同层次利益的满足；后者是从不同主体的利益出发，实现不同主体之间利益的衡平。

二、立法目的中的利益权衡

生态补偿手段的产生和运行始终以利益为核心。与其他制度相比，生态补偿立法具有客观上的增益性和利益的双向互动性，生态补偿立法的目的就是为保护和协调生态利益提供基本保障。所谓客观上的增益性是指，生态补偿是对保护生态环境行为的激励，其前提必须是一方的行为使生态系统服务功能增强，也即增加了人类从生态系统中获得的生态利益。正是由于生态利益的增加，而使其他主体受益。增加生态利益的一方为施益方，因生态利益的增加而受益的一方为受益方，生态补偿即在受益方与施益方之间开展。有学者将生态资源的使用税费制度纳入生态补偿制度的范围，①笔者认为，该制度的实施并不以生态利益的增加为前提。同时单纯的收取税费也不会直接带来生态利益的增加，只有将收来的资金用于生态建设或对生态建设行为进行激励才会达到增加生态利益的效果。因此，资源税费制度与生态补偿制度运行的机理是不同的，不能将两者相混淆。此外，也不应将生态补偿制度与生态损害赔偿制度相混。生态损害行为造成的是生态利益的减损而非生态利益的增加。对这种减损生态利益的行为应该实施惩罚机制，而非生态补偿这种激励机制。所谓利益的双向流动性，是指利益在不同主体之间的流动不仅是生态补偿制度生成的起因，也是该制度实现预期目的的手段。设计生态补偿立法正是为了通过利益之间的流动来达到利益的衡平和共赢。有学者以生态学为基础，将对生态系统本身的恢复、维护和修复行为纳入生态补偿的范畴。②依该观点，国家尺度上的生态保护与建设工程以及资源开发利用者对生态环境进行的养护也应属于生态补偿的范围。笔者认为，国家及资源开发利用者承担的生态保护责任属于环境责任制度而不属于生态补偿制度。国家作为公共利益的代表者，理应承担生态环境建设和保护的责任；资源开发利用者作为生态资源的使用者，理应对自己所干扰或破坏的生态系统进行养护和恢复。

三、立法体例中的利益考量

立法体例是指一部法律的表现形式和结构安排。立法体例的选择会对立法目的的实现产生直接影响。我们可以依据不同标准对立法体例进行类型化分解，从而进一步分析生态补偿所适宜的立法体例。首先，根据制定主体，立法体例可以分为中央立法和地方立法；其次，根据法律制度的分布结构，立法体例可以分为单独性立法和分散性立法两种形式。所谓单独性立法是指制定专门的生态补偿法律；所谓分散性立法是指没有专门的生态补偿法，关于生态补偿的法律制度分散在各个单行法中的立法体例。采用何种立法体例在很大程度上取决于其所调整的利益关系的特点，笔者认为，从利益考量的角度看，生态补偿立法体例应遵循以下思路。

（一）生态补偿所涉利益的跨区域性要求实行中央统一立法。在生态系统中许多生态要素具有自然流动性，例如大气、水体，往往会跨越数个行政区域。以流域生态补偿为例，涉及上、中、下游等不同区域之间的关系。各区域作为独立的利益主体，必然追求自身利益的最大化。因此，对由于上游保护生态环境的行为而受益的下游，往往缺乏补偿的主动性与积极性。“由于地方行政区域的分割，我国生态补偿的范围仅局限于省行政区内，局部的生态补偿从根本上割裂了整体性，使我国生态补偿陷入了‘跨不出省界’的困境。” 〔6 〕对于跨省的生态补偿，地方性立法显然无力对其涉及的法律关系进行调整。解决公共利益与区域利益之间的矛盾，必须进行集权式的管理，反映到立法体例上就是需要中央立法机关进行全国性立法。目前，我国关于生态补偿的全国性立法尚处于空白状态，这大大阻碍了生态补偿实践的开展。由于没有中央立法对生态补偿的法律确认，受益地区没有法律的约束，在生态补偿方面持观望态度。同时由于法律未对补偿标准、补偿方式等作出规定，增加了有意补偿的双方主体利益博弈的成本，从而使生态补偿实践在很长时间内难以推进。③需要明确的是，生态补偿对中央立法的需求并不排斥地方立法。实际上近几年关于生态补偿的地方立法已在一些省市开展，这为全面开展中央立法积累了一定经验。④

（二）生态补偿所涉利益的复杂性要求对其进行单独立法。生态补偿涉及到不同内容、不同层次的利益。以生态系统的类型划分，包括森林生态利益、流域生态利益、草原生态利益等；以涉及的利益主体划分，包括国家利益、地方利益、公众利益、私人利益；以时间维度划分，包括当前利益和长远利益。生态补偿机制实质上是一种利益协调机制。生态补偿立法虽以客观上生态利益的增加为条件，但其目的并不是为了单纯保护生态利益，而是在保护生态利益的过程中实现生态利益与经济利益、生存利益与发展利益、当代人利益与后代人利益的衡平，从而实现利益共赢。由于生态补偿立法所涉及的利益关系极其复杂，要关照到一系列的利益，因此，不是现行的任何一部环境资源保护单行法所能够容纳的。如将生态补偿制度分散在现行的单行法中，一方面不利于突出生态补偿的重要性，另一方面也会割裂利益之间的关联性，很难发挥其利益协调作用，而对生态补偿进行单独立法更有利于实现生态补偿的立法目的。

四、立法内容中的利益渗透

在明确立法目的、立法体例和立法原则的情况下，有必要进一步明确生态补偿立法的基本内容。生态补偿立法所应包含的内容非常丰富，但从最根本的方面看，主要包括生态补偿法律关系主体的确认、生态补偿义务的分担和生态补偿纠纷的解决三个方面。

（一）生态补偿法律关系主体的确认。生态补偿立法首先要明确“谁补偿谁”这一法律主体问题。由于生态系统具有整体性和区域分割性的双重特点，因此其涉及的利益相关者也较为复杂，既涉及全体国民的公共利益，又涉及区域公共利益，同时还涉及行业公共利益，另外还会涉及到企业等私人利益。此外不同类型的生态功能区所涉及的利益主体也有所不同。法律不可能穷尽所有有可能进行生态补偿的主体。“若贸然以简单的类型化来取代错综复杂的主体体系，不仅可能背离生态补偿立法与实践的客观需求，而且可能会导致产生的主体理论丧失理论上的统摄力和指导力。” 〔7 〕因此，生态补偿立法应设定一个开放型的主体体系，只需对主体的确定标准作出原则性规定，不需穷尽所有的法律主体。鉴于此，本文也只是试图对生态补偿法律主体作一概括性的利益识别。

生态补偿是发生在生态利益供给者与受益者之间的关系。但如果生态利益供给者本身对受益者承担有法定的供给义务，那么两者之间便不存在补偿关系。例如，因为代表国家的中央政府有对全国范围内的公众提供生态利益的法定义务，所以不能要求公众向其承担补偿义务；同样，地方政府有向本地公众提供生态利益的法定义务，所以也不能要求本地公众向其承担补偿义务。而就某一个地方区域而言，并没有向其他区域或全国提供生态利益的法定义务，其实施了生态利益的供给行为理应获得其他区域或国家的补偿。生态补偿的补偿主体应是从他方提供的生态利益中获益的相关主体。例如青海三江源自然保护区涉及到全体国民的饮用水安全问题，对青海人民为保护三江源所作出的贡献和牺牲应由中央政府来承担主要责任；此外，受益方还可能涉及一些省份，或省内不同市县，那么补偿主体就主要是受益的下游区域。

（二）生态补偿义务的分担。如前所述，提供生态利益的行为可能会使多方受益，不仅会使提供者自己获得利益，也会使他人获益。获益的他人不仅有全体公众，也有部分公众，还包括私人。对于这些多方受益人，在进行生态补偿时自然会涉及到义务分担问题，为此，有必要进行利益权衡，只有这样才能体现法律公平原则。对生态补偿的义务分担进行利益权衡，实际上是对各种利益在识别的基础上进行衡量的过程。生态补偿义务分为法定义务和约定义务。所谓法定义务，是由法律直接规定而非当事人约定的义务。对于以达到国家或地方强制性标准为目的的生态利益供给者，应由法律规定相关受益主体的法定补偿义务，该义务具有强制性。但对受益各方的义务分担，立法只宜以实现公平为目的作出原则性规定，具体分担比例应由相关管理部门根据各方的实际受益程度认定。而对于以达到高于强制性标准为目的的生态利益供给者，与受益方之间可以以合同的方式产生约定补偿义务，具体补偿数额由市场来决定。因此，生态补偿既要发挥政府的强制作用，又要发挥市场调节作用。

（三）生态补偿纠纷的解决。按照法律规定或合同的约定，生态利益的供给者有权要求受益人给予补偿。但由于施益方与受益方属于不同的利益主体，难免在补偿过程中发生矛盾冲突。没有救济就没有权利，法律要为生态补偿纠纷的解决提供有效救济机制，因此，生态补偿救济是生态补偿立法不可或缺的内容。具体来讲，生态补偿应明确的纠纷解决机制应该是多元的，包括行政救济、社会救济和司法救济等方式。行政救济是由管理机关解决补偿纠纷的救济机制。目前我国已建立了黄河、长江、海河等跨区域的管理机构，这些机构要在生态补偿过程中要发挥管理者、监督者以及纠纷解决者的作用。社会救济是指由一些公益性的社会组织发挥解决纠纷的作用。环保组织作为我国最活跃的民间组织之一，也应该在生态补偿纠纷中利用调解的方式发挥解决纠纷的作用。司法救济作为解决纠纷的最后一道屏障，是解决生态补偿纠纷的最为有效的保障。由于生态补偿涉及到对生态系统生态功能价值的核算以及受益者利益分摊的问题，因此司法工作人员不仅需要具备法律知识，同时还需要具备与生态系统有关的专业知识。

注 释：

①如毛显强等认为生态补偿包括对损害资源环境的行为进行收费，提高该行为的成本，从而激励损害行为的主体减少因其行为带来的外部不经济性，达到保护资源的目的的行为。具体参见：毛显强，钟 瑜， 张 胜：《生态补偿的理论探讨》，载《中国人口·资源与环境》，2002年第4期，第38页。

②如吕忠梅教授将狭义上的生态补偿理解为对生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理的行为。参见吕忠梅： 《超越与保守———可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社 2003 年版，第 355页。

③早在2007年7月，国家发改委财政部、环保总局等国家有关部委将新安江流域生态补偿机制列为全国首个跨省流域生态补偿机制建设试点，然而6年多的时间过去了，浙江和安徽两省依旧对补偿的考核标准争议不断，尚未达成一致协议。

④如福建省于2007年制定了《福建省闽江、九龙江流域水环境保护专项资金管理办法》，其中第4条规定：“鼓励流域上下游各设区市通过协商、签订协议等方式，以保护流域水环境，改善水质，保障生态需水量为考核要求，明确双方的补偿责任和治理任务，确保资金发挥效益”，同时对各市每年承担的流域补偿的资金额作了明确规定。

参考文献：

〔1〕孙佑海，李 丹. 废旧电子电器立法研究〔M〕.北京：中国法制出版社，2011.

〔2〕周旺生，编著.法理学〔M〕.北京：人民法院出版社，2002.

〔3〕李建华，徐 刚. 立法原则的伦理解读〔J〕.河北法学，2005（6）.

〔4〕〔美〕博登海默.法理学——法哲学及其方法〔M〕.邓正来，姬敬武，译.北京：华夏出版社.1987.

〔5〕汪 劲，主编.中国环境法原理〔M〕.北京：北京大学出版社，2006.

〔6〕田义文，张明波，刘亚男. 跨省生态补偿：从合作困境走向责任共担〔J〕.环境保护，2012（15）.

〔7〕王清军.生态补偿主体的法律建构〔J〕.中国人口·资源与环境，2009（1）.