住房公积金制度定位和管理体制研究(上)
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我国的住房公积金制度发端于上世纪90年代初期,它对推进住房市场化配置、培育住房金融、提升居民住房支付能力等发挥了十分积极的推动作用。但同时,随着住房体制和经济改革的全面深入发展,围绕《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)所形成的整个住房公积金制度,也不断暴露出种种问题和弊端,需要进行改进和完善。
一、《条例》及住房公积金制度的历史作用
1 有力推进了住房分配制度的货币化改革,为体制转换奠定了一定的物质基础
住房公积金制度抓住了“居民消费中用于住房消费的比例过低”这一传统体制下住房供需矛盾的症结所在,要求居民对住房消费进行“强制性定向储蓄”,经过较长时间的积累,促进职工实现自主购房。同时通过互助形式实现资金的大规模归集,降低借贷成本。通过住房公积金这种既有强制性又有互的长期储金制度来大规模积累住房资金和形成住房的消费能力,比直接提高职工个人工资、增发住房补贴有更高的社会与经济效益,同时有利于养成住房储蓄习惯,为推动住房分配货币化改革和体制转换奠定了一定的物质基础。
2 建立了职工个人住房资金专户积累机制,形成了一种以个人积累为主体的住房保障模式创新
住房公积金施行以来,覆盖面不断提高,当年缴存额不断扩大,从1995年的100亿元增长到2008年的4469亿元,远远超过同期职工劳动报酬总额增长速度。2008年末全国共有7745万个职工缴存了住房公积金,占应缴职工人数的69%,缴存住房公积金累计总额20700亿元,缴存余额12116亿元。很多职工已经养成了为住房消费进行长期专项储蓄的习惯,使传统的住房保障模式从低水平、低覆盖面的实物形式转向较高水平、较高覆盖面的货币形式,从单位分配转向社会配置,从而创新了一种以个人积累为主体的普惠性住房保障模式,形成了一大笔可持续增长的物质财富,成为大部分职工既能部分满足即期又能确保长期支付的住房消费能力。
3 促进住房金融发展,成为政策性住房金融的主要形式,带动了商业性住房金融的发展
住房消费是一项支出额大且消费期限长的特殊消费项目,购买者难以一次性支付所有交易金额,需要有一种使负债期限延长的专项金融机制支撑。住房公积金制度具有资金来源稳定、数额大、期限长等特征,能够有效避免存贷款期限不匹配的难题。因此,住房公积金逐步成为中国住房金融的重要形式之一,而且培育了政策性住房抵押贷款制度,并为中国商业性个人住房抵押贷款的兴起发挥了示范作用。住房公积金个人贷款余额目前已达到个人商业住房贷款的五分之一,而且还在逐步提高,住房公积金在中国住房金融中的地位和作用不断加强,同时也带动了商业性住房金融的全面跟进和发展。
4 大规模增加全社会的住房建设资金来源,明显改善了城镇居民的住房条件
截至2008年末,全国住房公积金提取总额为8583,54亿元,占住房公积金缴存总额的41.47%,累计为961,17万户职工家庭发放个人住房贷款10601,83亿元,同比增长23,77%。这些数据表明,约2万亿元资金在这10多年里投入到住房建设中,如再加上2002年以前各地用住房公积金为单位建房的投入,则公积金投入住房建设资金规模更可观。
住房公积金制度建立以前的1990年,全国城镇居民的人均居住面积仅为7,1平方米,至2008年底已达到28平方米,增长近4倍。住房公积金制度为全国城镇居民住房条件的改善提供了强有力的保证。
5 成为特惠性住房保障的重要资金来源,促进住房保障体系不断完善
《条例》规定了每个职工都享有单位为其建立住房公积金账户的权利,这实际上是一种普惠性的住房保障制度。《条例》还规定,住房公积金的增值收益除了用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用外,其余部分作为城市廉租住房的建设补充资金,这实际上又赋予其特惠性的住房保障功能。随着住房公积金积累规模及增值收益的增长,住房公积金越来越成为各城市廉租房建设资金的重要来源。截至2009年,全国廉租住房投入资金绝大部分来自住房公积金的增值收益,公积金制度对住房保障体系的建立和完善起到了不可替代的作用。
二、《条例》修改的必要性
《条例》的第一次颁布施行是1999年4月3日,当时全国已有200多个地级城市、400多个县级城市建立了住房公积金制度,而且缴存率不断提高,归集额已超过1200亿元,但各地在缴存、提取、使用、监督和处罚等运作环节还缺乏统一规范,不利于制度的健康发展。在充分调查研究的基础上,国务院建设主管部门会同相关的财政、银行和法制等管理部门起草了《条例》,经国务院批准后在全国施行。2002年3月,国务院决定并颁布了修改后的《条例》。这次修改主要侧重于三个方面:一是住房公积金的决策机构由住房委员会调整为住房公积金管理委员会,并明确了委员和负责人产生的办法和原则;二是县级行政区域不再设立住房公积金管理机构;三是提高了地方政府挪用住房公积金以及管理中心、缴交单位等违反条例规定的具体处罚力度。但在缴存、提取、使用和监督等运行环节没有作大的修改。
《条例》修改以来又经过了8年的实践,虽然从总体上看,原来比较普遍的地方政府挪用住房公积金、管理中心负责人在缺乏监管的情况下违规使用住房公积金的局面得到了明显的抑制,但住房公积金的使用效率、不同单位之间缴存住房公积金的两极分化状况、以及由于房价上涨太快使职工储存的公积金余额在解决住房问题中的作用越来越小等新问题开始显露出来。各方面对住房公积金的质疑又多了起来,再次修改《条例》的呼声也渐趋高涨,理由主要有以下四个方面。
1 受到实践和体制的局限,有些规定已越来越显示出不合理性
《条例》制定时的突出矛盾是全社会住房建设资金严重不足,以及城镇职工和居民没有购买能力去面对市场化的住房配置格局。当时的城镇户籍居民就业比较充分,且大多在国有和集体企业,职工收入虽然有差距但总体上不悬殊,商品住房的价格水平偏低而且多年一直比较平稳。同时,人们还未习惯于用负债的方式解决眼前的住房消费。上述情况在《条例》施行以后的几年发生了极大的变化。如随着国有、集体企业的改革深化和用人制度变化以及私营经济的充分发展,大量在私营经济部门工作的员工没有住房公积金,收入也越来越呈两极分化的趋势,当时确定的按收入比例缴交公积金的规定变成了“助长”两极分化的工具。房地产价格的快速上涨和无效管控的状况,使职工被“强制”储蓄在账户里的资金正在超速贬值。
一些政府主管部门或领导出于传统的认识观念,认为既然公积金是由单位和个人各承担50%而积淀的财富,而单位的50%相当一部分又是财政支出或财政的转移支出,因此住房公积金
就应该姓“公”而不姓“私”,进而就千方百计地要求支配这笔资金。
从体制束缚角度看,财政、银行都是住房公积金在国家和省市二级层面的主管部门之一,因而在《条例》中就“埋伏”了自身的部门利益。如规定了积余的住房公积金除了买国债就是存商业银行,成为这两个系统的低成本资金来源,而受损的则是住房公积金的存款人;还如财政部门把住房公积金的增值收益所形成的“廉租房建设补充资金”列入政府财政的预算外收入也同样是受缚于部门利益所致。
2 改革的深化和社会形态的变化向现行规定提出了新问题
随着我国改革开放的不断深入和社会形态的深刻变化,《条例》所依托的现实背景也已发生了重大的改变,新情况新问题的出现使原本合理的规定出现不适应现实需要的情况。比较突出的几个问题是:(1)大量进城务工的农民如何实现其最基本的住房保障?同样是合同制职工,应不应该得到住房公积金的福利?现实状况是否定的,应该作出重大修改。(2)越来越多的城镇职工在城市之间流动,其中有企业的跨区域布局原因,需要职工在不同地区流动任职;也有职工出于个人原因在异地就业的。现行的规定并不支持这样的流动,显然是不合理的。(3)一些企业经营状况不稳定,造成对职工住房公积金的拖欠;企业破产,被拖欠的住房公积金未明确被列入清偿的法定程序,使其实际上得不到合法的保护。(4)住房市场的供需状况变化比较大,表现在区域之间,一些地区城市市场热的时候,其他地区城市未必如此;表现在同一区域,有时会热一些,有时会冷一些。住房公积金越来越成为职工居民购房的贷款首选来源以后,常常会遇到冷热不均的资金流量状况,无法及时满足需求。如果能够在地区间实现余缺调剂,住房公积金的借贷功能可得到更进一步的发挥。
3 制度设计本身存在问题,部分规定理想化、超前化
《条例》及住房公积金制度从一开始就注重长期性、稳定性的设计原则,较多考虑资金运作管理和决策监督的民主化色彩,但也正因此才造成了某些规定的过分超前和理想化倾向,在具体的管理实践中难以取得预期的效果。主要表现在四个方面:(1)全国住房公积金采取多部门管理及部际联席会议的方式,看似合理,多个部门之间可以有制衡机制,实际上是缺乏核心责任部门,许多攸关全国住房公积金管理运作的政策措施往往因为无法统一认识而搁置一边。(2)设区城市的住房公积金管委会成员规定了“三个三分之一”的来源和主任的产生办法,但在实践中是做不到的,许多城市的住房公积金管委会形同虚设,会议都很难开得起来。(3)对住房公积金的监管,《条例》除规定了财政、管委会、审计、银行、住建等以外,还有社会监督,要求以年报形式向社会披露。对公积金资金的归集、提取和使用等情况,真正的监管效率是很低的。(4)住房公积金的治理机制存在突出的矛盾:一方面强调民主,如管委会成员的产生,管委会的主任要让有“公信力”的人士担任等;另一方面又强调政府的作用,如公积金管理中心是一个“直属政府的不以盈利为目的的事业单位”,各省又在建设厅内设住房公积金监管处,实际上又把住房公积金的运作归口到建设厅系统之内。因而实际情况即为“民主色彩”是虚设的,而政府管理是实在的,这种状态下难免会发生政府插手资金管理、甚至贪污挪用等状况。
4 与其他法律法规矛盾或冲突,缺乏相互间的衔接和一致性
(1)住房公积金总体上属于《宪法》定义的财产权,但具体而言缴存人相对于公积金管理中心来说是储蓄债权,相对于其缴交单位而言又是工资属性的债权。此两种债权与《物权法》定义的财产权并不一致,需要通过修改使其更为明确。(2)住房公积金作为已婚夫妻的共同财产,一旦离婚应纳入可分割的财产范畴,但目前尚未明确规定。(3)住房公积金作为职工个人财产,在被继承或被判决执行的过程中没有明确的操作依据。(4)职工在住房公积金权益受到侵害时的相关法律救济渠道不足,特别是作为工资属性的债权尚不能通过劳动仲裁的手段维护权益,法律时效也未明确规定。(5)住房公积金管理中心的执法权限也不清晰、不配套,导致实际的执法很困难。(6)住房公积金管理中心的法律地位、行政许可及其终止等问题都有进一步规定和明晰的必要。