化债与问责并举 短痛与长治兼顾

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从8月1日开始，国家审计署对中央、省、市、县、乡（镇）五级政府性债务进行全面审计，和2011年上半年的政府性债务审计不同的是，中央和乡镇两级政府首次纳入审计范围。对于社会各界十分关注的地方政府性债务审计结果，审计署10月21日称数据仍在汇总。不出意外，审计署近日将会向国务院专门汇报本次审计结果。

地方债规模究竟有多大，一直存在分歧。依照以往经验，央行、审计署、财政部三大部门基于不同的统计口径，得出的债务规模相差甚大。央行和银监会的数据根据每笔贷款统计得来，审计署将符合审计标准的融资平台纳入统计，很小的平台或偶尔充当融资平台的国有企业不在统计之列；财政部依靠各地专员办上报的数据，规模更小。各研究机构根据不同方法测算出的地方债规模相差更大。那么，究竟谁的数据更接近真实情况，各有各的说法。

一个无法否认的事实是，2012年后，地方融资平台融资渠道更加多元化，原来以银行的表内融资为主，开始转向表外融资，尤其是信托、委托贷款方式进入融资平台的资金规模较大。同时，国有企业或事业单位通过举债、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的债务在上升。这是近两年地方政府融资中新凸显的问题。而这些新的举债主体、新的举债方式则更加隐蔽，潜在的风险不容小觑。

同时，不可不警惕的还有地方政府性债务中的几个“过度”现象——举债规模增长过度扩张、举债过度依赖地方融资平台、债务清偿过度依赖土地。

从2013年6月审计署公布的36个地方政府本级2011年以来政府性债务审计结果来看，通过地方融资平台这一主体举债的比重在上升，意味着地方政府举债高度依赖地方融资平台。可以说，融资平台是否安全可控，事关地方债安危。而融资平台债务的清偿又高度依赖土地出让收入。

作为壳公司的地方融资平台是政府职能的延伸，其主要功能是融资，并未真正实现公司化运作，在管理中也常出现不规范现象，例如虚假出资、抽逃资本、违规操作等。近年，一些乡镇也效仿市、县纷纷成立了融资平台，应该看到，它们的盈利能力和偿债能力更弱。流动性风险才是地方债风险所在，一旦无法还本付息，将会引发区域系统性风险。

分析地方债产生原因，可以看出，中央和地方财力分配不合理是地方举债的动因。财政部长楼继伟对这一现象曾有专门论述。他介绍说，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%，而且这20%是中央财政有赤字情况之下实现的。如果计算政府行政性收费和相应支出，地方财政支出占比超过85%。

同时，中央宏观调控通常采取地方提供配套资金的办法，这在2008年实施的4万亿投资计划中表现得尤为突出，地方为了争取项目，普遍举债配套。再加上民生领域的刚性支出，地方财力紧张，资金缺口巨大，债务雪球越滚越大也就在所难免。

上一轮地方政府性债务审计之后，国务院相关部门出台了规范和清理地方融资平台、规范地方政府融资方式的文件，但是对于10.7万亿元债务本身并未出台一揽子解决方案。这或许是决策层认为债务规模并不严重，仍然安全可控。

实际上，政府化解债务可选择的政策选项很多，例如发行长期国债置换、资产证券化、中央财政埋单、坏账重组、出售地方政府所持优质股权和房产等。长久之策包括加大地方政府债券发行规模，赋予省（市）级政府适度举债权；调整央地财税格局、加大政府职能转变力度，扭转唯GDP的政绩观等。

但我们认为，在化解债务之前，要对债务进行界定和问责。对于未经批准举债或提供担保的行为，以及个别地区不顾实际过度举债的地方官员，应予以问责。债务规模过大不可成为法不责众的搪塞。否则，难以消除地方政府官员“不怕还不了，就怕借不到”的思想，更谈不上增强地方官员的举债风险意识。

按照现行《预算法》规定，各级地方政府按照“量入为出、收支平衡”的原则编制预算，不列赤字。虽然国务院禁止地方政府直接贷款或者为举债提供担保，但是，实际上各地违规现象很多，不少人持有法不责众的心态。

中国没有地方政府破产机制，官员任内债务增长情况不与其考核、升迁挂钩，因而“前任借债，后任还债”，当届政府举债冲动强烈。我们看到，部分地区负债率已经超过200%，政府借新债还旧息，勉力维持局面，如果继续默认这些行为，将难以从根本上控债。但从根本上来说，长期解决地方债务问题的积弊，方案应在平衡地方支出责任与权力之中求解。