解析中国政府采购专家评审体系
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摘 要：政府采购中的评审专家既作为法律的执行者，也代表客观的第三方——专业领域的权威，其在政府采购工作中发挥着关键性的作用。随着中国政府采购规模的不断扩大，政府采购制度建设工作也应该加快推进，其中政府采购专家评审机制的完善无疑是一项重要的工作。
关键词：中国；政府采购 ；专家评审
中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）05-0218-02
一、当前政府采购专家评审体系
（一）中国已经建立相对完善的政府采购专家评审法律政策体系
目前，中国基本建立了相对完善的政府采购专家评审的法律和政策体系，能够基本保证政府采购专家评审工作的正常开展。
当前对政府采购评审专家的管理主要依据的是《政府采购评审专家管理办法》（财库[2003]119号），其制定的依据是《中华人民共和国政府采购法》和国务院办公厅转发《财政部关于全面推进政府采购制度改革意见》的通知精神（[2003]74号）。
政府采购工程进行招标投标的，适用《中华人民共和国招标投标法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（中华人民共和国财政部令第l8号，自2004年9月11日起施行）；政府采购中出现纠纷的，适用于《政府采购供应商投诉处理办法》（中华人民共和国财政部令第20号，自2004年9月11日起施行）。另外，评审过程中可能涉及到的法律还有《政府采购机构资格认定办法》（中华人民共和国财政部令第31号办法，自2006年3月1日起施行）、《集中采购机构监督考核管理办法>）（财政部、监察部 财库【2003】1 20号，2003年11月l7日实施）、《政府采购信息公告管理办法》（中华人民共和国财政部令第19号，自2004年9月11日起施行）、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼合同法》、《中华人民共和国行政处罚法》、刑法和相关的地方规章。
这些法律和规章从不同的角度规范政府采购的评审专家的资格、权利义务、法律责任和被评审对象的权利、责任以及相关法律程序等，以确保政府采购评审工作的顺利进行。
（二）明确了评审工作中专家的基本权利义务与相关的法律责任
1.评审专家的资格确定。政府采购评审专家是指符合规定条件和要求，以独立身份从事和参加政府采购有关评审工作的人员。评审专家从事和参加政府采购招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购活动评审，以及相关咨询活动。对评审专家的资格分别从业务素质和职业道德、专业技术资格、本人意愿、法律规定等方面进行了规定。如从事相关领域工作满８年，具有本科（含本科）以上文化程度、高级专业技术职称或者具有同等专业水平，精通专业业务，熟悉产品情况，在其专业领域享有一定声誉；熟悉政府采购、招标投标的相关政策法规和业务理论知识，能胜任政府采购评审工作；愿意以独立身份参加政府采购评审工作，并接受财政部门的监督管理；没有违纪违法等不良记录等。
2.权利义务。明确了政府采购专家评审中的专家的权利和义务。政府采购评审专家具有对政府采购制度及相关情况的知情权；对供应商所供货物、工程和服务质量进行评审，并通过表决推荐中标的候选供应商，按劳取酬的权利；同样应尽的义务包括为政府采购工作提供真实、可靠的评审意见，遵守评审工作纪律，不得向外界泄露评审情况，对违规行为向相关组织和部门报告和制止的义务，接受咨询和质疑。还规定了对专家评审中的违规处理。政府采购专家尽管没有最终的决定权，但其专业性的意见和其推荐的候选供应商，是主管部门决定企业是否中标的重要依据。
（三）实践中摸索出了适用的评审方法和流程
1.目前中国政府采购专家评审中常用的有三种评审方法：（1）最低评标法。是以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求前提下，依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。此方法适用标准定制商品及通用服务项目。另外，评审过程中如果专家发现如果报价明显不合理、有可能影响质量和不能诚信履约，会要求提供书面解释和证明材料；否则评标委员会有权取消其资格，并按顺序由排在后面的中标候选供应商递补。（2）综合评分法。即在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。 综合评分的主要因素是：价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等。评审委员会按评标后得分由高到低顺序排列。得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列。得分且投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。（3）性价比法。是指按照要求对投标文件进行评审后，计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素（包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等）的汇总得分，并除以该投标人的投标报价，以评标总得分最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。评审委员会按总得分由高到低顺序排列。得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列。得分且投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。
2.实践中摸索出了一套可操作性的评审流程。针对招标方式（包括公开招标和邀请招标）、竞争性谈判和单一来源采购的方式分别具有评审流程。例如，招标方式中，首先要推选评标委员会主任，由其主持评标工作，如宣布纪律，并主持成员签署承诺书；其次，了解项目和招标文件；再次，对投标单位的资格和内容进行审查，过程中，可能要求招标单位和投标单位对文件中不清楚的地方进行澄清和解释；最后，评标。通过比较评价，推荐中标候选的名单，编写评标报告，签字确认。
二、存在的问题及建议措施
尽管中国已经建立了一套相对完善的政府采购专家评审体系，但是在实际的操作中仍然存在很多问题。近些年政府采购中有很多案件纠纷，其中部分是涉及专家评审环节的，如2009年的“格力案”中，就对专家评审环节提出了疑义，尽管不能就此否定我们的政府采购专家评审体系，但也足以为我们敲响警钟，让我们去正视目前政府采购专家评审中存在的一些问题。
（一）政府采购专家评审中存在的问题
1.制度完善方面的问题。在中国专家评审的制度中，只规定了专家评审的一般权利和义务以及专家的一般管理办法，但对于评审专家的评审程序没做相关的规定，导致具体评审中自由裁量的权力过大；尽管在实践中有三种评标办法可供选择，但对于每种方法的使用没有以制度的形式确定；对于权利和义务方面的规定过于笼统和一般化，缺乏实际的操作性，弹性空间过大，不利于一些问题的处理和解决。例如，评审专家是否负责鉴别资质文件的真伪，对于技术上雷同的方案是否可以依据经验来甄别，如何避免部分专家在进行评审过程中的倾向性等问题，都需要通过明晰的权利和义务关系来进行规范。
2.操作方面的问题。专家的评审意见在政府采购的评标中究竟处于什么样的地位，是依据还是参考？是否还有其他的因素作为评标的依据，公开化程度怎么样？是否对评审专家进行了专业化的政府采购相关知识和程序的培训？技术型的专家是否在企业经营能力等方面也能做出“专业性的判断”？一般案件都是事后处理，已经造成企业损失不能很好地弥补？等等。这些在近些年来的政府采购的案件中反映出来的问题值得重视。
（二）对策建议
针对前面提到的问题，建议进一步完善中国的政府采购专家评审机制。
1.尽快出台《政府采购评审专家管理办法实施细则》。作为《管理办法》的补充，《实施细则》应该更加注重操作性。《实施细则中》应该首先申明专家评审在政府采购工作中的地位，进一步明晰政府采购评审专家的权利和义务空间，对于“非专家性的义务”要从中剥离；明确不同情况的政府采购中所适用的评审方法，以便于进行科学的选择；针对不同的政府采购方式，以制度的形势规定其专家评审的程序。目前部分地方政府已经出台了地区性的《政府采购评审专家管理办法实施细则》，应该考虑出台一部全国性的《政府采购评审专家管理办法实施细则》。
2.建立一套迅速反馈的处理机制。现有的案件中，很多企业只能基于“事后讨说法”，因为中标企业已经公示，没有办法挽回。即使讨回了说法，可是前期的投入、预期的利润和提升企业形象的机会已经丧失；虽保证了“公开”的原则，却失去了“公正”和“公平”的原则。如根据《政府采购法》，向采购人提出质疑是在7个工作日内，采购人在7个工作日内作出答复，未予答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉，政府采购监督管理部门在收到投诉后30个工作日内作出处理决定，其间，暂停政府采购不超过30天，对政府采购监督管理部门的处理决定不服者或逾期未处理者，依法申请行政复议或提起行政诉讼。尽管《政府采购法》中规定了质疑和投诉的条款，但是在质疑和投诉、行政复议和行政诉讼的过程中，中标结果可能已经公布了。因此，一套迅速反馈的处理机制是必要的。
3.加强操作层面的协调管理和控制。政府采购涉及采购人、供应商、监管机构、专家组以及与之相关的多个部门机构。纠纷的原因除了制度的不完善以外，就是操作过程中的问题。（1）加强评审工作的法律严肃性。除了进行基本的权利义务教育外，还要对违规问题进行严肃处理。尽量做到责任到人，因为“集体负责”可能最后变成了“无人负责”。（2）加强专家团队的日常培训和管理。专家的构成可能是社会各个领域的专家，可以说，成为政府采购评审专家的都在各自的领域有着突出的成就和能力。因此，在确定专家库的时候要慎重审查其资格和能力；另外在日常管理上也要加强对政府采购相关知识的学习和专家的系统培训。毕竟政府采购是一项相对专业的工作，有着独特的标准和流程以及相关规定，作为评审专家，应该对相关的问题有一定的了解和研究。