美国土地征收制度中的“公共使用”问题研究

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[摘要]土地征收在世界各国都极具争议，美国也不例外。美国土地征收极具争议，首要原因在于政府行使征收权征收私人土地是否违反了宪法第五条修正案中“公共使用”的条款。经过数百年的司法实践，美国联邦最高法院已经把“公共使用”内涵从狭义解释扩展到广义解释，至今仍以广义解释下的符合社会公共利益、促进经济发展和增加人们就业的征收行为作为法院判决的主流观点。

[关键词]美国 土地征收 公共利益

土地征收纠纷是美国社会矛盾的一种重要表现形式，因为其关系到人们的基本生存权利和财产权利。美国是一个建立在财产私有制基础上的国家，私人财产受到联邦宪法和各州宪法的保护。但是，美国公民的私人财产权并不是绝对的，联邦政府和各州政府可以为了公共利益的需要，通过警察权和征收权直接限制私人财产权的行使，前者一般不会改变财产所有权的归属，而后者则会改变财产所有权的归属，且政府需要“合理补偿”财产所有者的损失。在这两种权力中，最容易引起宪法诉讼的是第二种权力，引起该类诉讼的首要原因就是政府行使征收权时是否违反了联邦宪法第五条修正案中规定的“公共使用”要件。“公共使用”是政府行使征收权进行土地征收的唯一理由和第一要件。但是，何谓“公共使用”？从美国的司法实践中来看，这是一个难以给出具体判定标准的法律用语。因此，土地征收是否符合“公共使用”的“合宪性”争议就产生了，围绕“公共使用”的内涵解释就成了众多土地征收宪法诉讼的中心内容。

一、美国土地征收中的“公共使用”的内涵演变

随着工业化和城市化的推进及政府和民众发展经济的要求，联邦最高法院将宪法第五条修正案中征收条款的“公共使用”要件从狭义解释逐渐拓展为广义解释。狭义解释即直接为公共使用，包括两种情况：一是政府使用，如被征收财产用为政府办公楼、法院、军事基地等；二是公众有权利使用或进入，如被征收财产用为修建公路、公园、运河、桥梁、体育馆等公共设施；广义解释则将“公共目的”、“公共利益”等同于宪法中的“公共使用”。即符合公共目的或公共利益，即使被征收土地被转让给私人，只要能增进公共福利，土地征收就不违宪。

（一）以狭义解释为主的时期

早在英国殖民时期，北美土地征收的现象就已经出现。当时的土地征收伴随殖民者对北美土地的开发过程，主要是为了修建道路、修建磨坊和加快开发。各地的法律并没有明确规定必须基于“公共使用”才能进行土地征收，而且“私用征收”也有相当数量。

另外在殖民时期，由于“锁地” （指周围被别人的土地完全包围的土地）比较流行，私人为了“锁地”的通行权，也可以请求征收相邻土地，用于修建通向公共道路的私用道路，但须给予被征收者一定的补偿。此外该时期，由于水能利用技术的提高，已经有7个州相继制定了“磨坊法”（Mill Acts），用来协调磨坊主和上游被淹没土地者之间的利益关系。殖民时期加快开发的土地征收则更具争议，当时许多州规定，当土地所有者未能有效利用土地时，政府可以启动征收程序，没收或转移该土地给其他人使用。

美国联邦宪法于1791年通过了包含征收条款的第五条修正案，一直到19世纪末，美国司法部门对宪法中“公共使用”内涵的解释主要以狭义解释为主，但“公益私用征收”却从来没有停止过。每当政府利用土地征收以促进经济发展，许多州法院要么当需要时有意避开“被公共使用”的狭义判定标准，要么就完全抛弃它。这一时期的土地征收主要是为了为工厂提供水能、促进交通建设和促进矿业开采。但是，后来这种扩大磨坊法适用范围的做法受到一定程度的抵制，因为这与人们传统的私有财产观念及“公共使用”的宪法规定相悖。

直到19世纪中期，马萨诸塞州的首法官肖对此进行了折中的双重合理论证，认为磨坊法的立法目的是“为了使自然河流与水道提供最有用和最有利的占有和使用方法”，此目的下的两种水能利用方法（公用和私用）都合理。1885年的“赫德案”中，“磨坊法”中有关“私用征收”的规定得到了联邦最高法院的支持，从而给予利用水能的相关制造业（例如棉纺、毛纺、木材和钢铁等）的发展以有力支持。在其他公共工程方面，由于相关的土地征收符合“公共使用”的狭义解释而得到广泛支持。同时，许多州也通过修订宪法，明确规定争取“锁地”通行权的“私用征收”的合宪性。

（二）以广义解释为主的时期

尽管狭义解释在整个19世纪仍然占主流地位，但19世纪末期这种主流地位已经削弱，联邦最高法院于1896年判决的“布拉德利案”第一次提出了土地征收符合“公共目的”即不违宪的观点，从而逐渐开启了广义解释的大门。

1.“布拉德利案”

联邦最高法院于1896年判决的“布拉德利案”中，首次采用了土地征收应该符合更加宽泛的“公共目的”的解释：“单个个人不可能比私人企业更好地建造并维护水利设施和运河，而且私人企业除非利用征收权，它们不可能成功。如果私人企业能够利用征收权，那么征收的财产只能用于公共目的。”随后为了摆脱20世纪30年代的大萧条，美国各地均积极推动改善贫民区卫生、犯罪及其他不道德行为的城市改造计划，兴建政府管理的低收入户住宅，不过由于涉嫌“纯粹私用征收”，部分相关案件遭到否决。但从1936年纽约州上诉法院支持的“穆勒案”开始，这类城市改造的土地征收就得到法院的广泛支持。1949年，重新修订的“住宅法”授权联邦政府补助地方政府进行征收拆除贫穷社区，并兴建新的国民住宅，由此又引起了一波“公共使用”要件的宪法诉讼。然而，绝大多数州和联邦法院均依“穆勒案”的看法，判决这些土地征收的合法性。虽然美国法院广义解释了“公共使用”要件，但早期的案例类型，不论是政府征收后自行运营，还是征收后虽然私人运营但负有公共义务，均容易与公共目的联系起来。至于“私用征收”行为，虽然历史上也有发生，但联邦最高法院事实上对此一直持较为保留的态度，直到1954年的“伯尔曼案”。

2.“伯尔曼案”

1954年的“伯尔曼案”是美国土地征收史上的经典判例，完全抛弃了“被公共使用”的狭义解释，最终开启了广义解释的大门。1954年，美国国会通过了“哥伦比亚特区改造法”，授权城市规划局制定城市改造计划，借助土地征收与再改造的方式，来解决特区内凋敝地区的犯罪与公共卫生问题。但是，特区改造计划的实施遇到了阻力。该案上诉人认为征收行为已违反联邦宪法第五条修正案的规定，特别是征收后土地将归私人公司管理与使用，与宪法“公共使用”的要求不符。大法官道格拉斯代表联邦最高法院分二个层次说明法院为何支持特区政府的计划并未违宪的判决。首先，就目的而言，城市改造是否符合公共目的，立法者居于最权威性的地位，司法所能审察的范围相当狭窄。所谓公共目的，其包含的价值相当广泛，不仅是物质上的，也包括精神与美感上的；其次，国会认为运用征收实现都市更新的目的有助于解决社区安全、生活空间与卫生等问题，即是在广泛考虑上述价值后所作的决定，法院应当尊重国会的意见。总而言之，虽然在本案中有部分土地转移给特定私人使用，但城市改造在整体上符合“公共目的”，因此并不违宪。最终，联邦最高法院全数通过支持特区改造计划。

3.“波兰镇案”、“米德基夫案”、“凯洛案”

此后有三个经典判例：1981年密歇根州最高法院判决的“波兰镇案”、1984年联邦最高法院判决的“米德基夫案”和2005年联邦最高法院判决的“凯洛案”。1981年密歇根最高法院判决的“波兰镇案”虽未上诉到联邦最高法院，但其判决结果的影响很大。底特律市政当局依据州议会所制定的“经济发展公司法”的授权，通过征收将原告的土地移转给通用汽车公司，作为该公司建造汽车装配厂的用地。原告认为市政府的征收行为构成滥权，与密歇根州宪法第10条第2款规定的征收后的财产以公共使用为目的相悖。但是，密歇根州最高法院并不支持原告的主张。就公共目的来说，多数法官认为，依据“经济发展公司法”的第2条规定，不难看出该法的目的在于通过降低失业率、提业经济帮助和促进城市再开发等方法，来提升大众卫生、安全与福利，故有必要让市政府有权取得所需的产业与商业地段，并移转给需要的私人企业来使用。虽然有两位大法官强烈反对，但法院最终还是以5︰2的比例判决底特律市政当局的土地征收合宪。

联邦最高法院1984年判决的“米德基夫案”是另一个经常被援引的经典判例。为了解决夏威夷州早年实施封建制度，酋长全盘掌握土地所有权及分配权，导致土地高度集中而引发的诸多社会与经济问题，夏威夷州议会于1967年通过了“法”，授权政府在召开公众听证会后，行使土地征收权，以改变土地寡头垄断的不利局面。“米德基夫案”上诉人以“法”违宪为由，提讼。联邦最高法院援引“伯尔曼案”，最后全体一致支持“法”的合宪性。对于将征收的土地转移给私人所有是否符合“公共使用”要件，联邦最高法院认为只要土地征收与“可信的公共目的”间具有理性关联，该行为即不违反第五条修正案中的“公共使用”要件。

联邦最高法院2005年判决的“凯洛案”在美国引发争议浪潮。在此案中，联邦最高法院最后以5︰4的微弱多数判决纽伦敦市以“经济发展”为名义的土地征收合宪。纽伦敦市是康涅狄格州一个经济长期不景气的市， 1998年辉瑞制药公司对该市进行的一项投资有可能使当地摆脱经济衰退、重振经济。为使辉瑞公司的投资对当地经济的效益最大化， 同时增加城市吸引力， 纽伦敦市政府决定征收特伦布尔堡地区90英亩的土地用于建设办公楼、公园、游艇码头和停车场等设施。上诉人凯洛的房产正好位于政府决定征收的土地之内， 在经过协商无法购买上诉人的土地之后， 政府决定行使征收权力强制征收上诉人的房屋， 由此上诉人提讼。最后联邦最高法院主要以“伯尔曼”和“米德基夫”两案为依据进行判决，以微弱多数认定纽伦敦市的“经济发展”符合第五条修正案中的“公共使用”要件。不过，持反对意见的大法官奥康纳认为：“在‘经济发展’的旗帜下，所有私人财产都有可能被征收给另外的私人使用，因而模糊了财产私人使用和公共使用的区分。”此案最终以政府答应将凯洛的住宅搬迁到新址并给予补偿而解决。

二、“公共使用”的广义解释的必然性与局限性

由上面我们不难看出，美国现代征收判例法对宪法第五条修正案关于“公共使用”的解释实际上已经非常宽松，美国法院认为只要有利于发展地方经济、增加就业和政府税收，即符合“公共使用”的条款。这种广义观点显然不是对宪法第五条修正案的严格语意解释，但在现代美国社会条件下有其必然性。

美国社会发展至今，要有效率地进行许多工作必须依靠政府以强力推动，而政府要完成这些工作又往往需要借助私人企业作为手段。例如旧城改造，如果没有政府统一征收，很难有效率地完成，而如果没有私人企业介入，整个工作又缺乏利益推动；又如振兴地方经济，为吸引企业投资，从而为地方建设创造新经济增长点、增加就业和政府税收，政府同样不得不行使征收权力，否则无法提供工业用地。在这些类型的征收中，公益夹杂私益，两者难以截然分开。美国法院的主流观点是：只要理论上能实现发展经济的目的，就符合公共利益，符合“公共使用”条款的规定，某些私人企业因此而获利则在所不问，即便被征收财产会直接交给私人亦可允许。

毫无疑问，这种做法伴随着不少消极后果，最严重的后果就是财产所有人的法律保护被削弱，即任何房屋所有人、小商业业主的财产权都处于被征收的阴影之中，政府为追逐利润随时可能配合大型企业进行征收；再如都市重建还会对被征收者造成巨大的动迁之苦使他们对国家给予的相应的补偿产生质疑；还有对一些巨型企业可能获得暴利，这样会使得更多的大企业为了谋取暴利而打着“公共利益”的幌子，肆意征收私人土地，造成社会的动荡不安。

三、小结

美国联邦最高法院通过一系列的司法判例把宪法第五条修正案规定的土地征收条款中的“公共使用”从字面的狭义解释逐渐拓展为广义解释，并使其最后等同于“公共目的”、“公共利益”。虽然在期间曾引起过不少的质疑与争议，甚至到2005年，“凯洛案”将土地征收合宪性的争议推向高潮。但是美国土地征收在符合公共利益的目的后提高了土地资源的配置效率、增加就业和政府税收，并最终有可能通过加快经济发展来补偿土地被征收者的损失并改善他们的福利。当然美国政府在行使征收权征收土地时，必须通过正当程序和给予被征收者合理的补偿来完成，以此来减少公众对于这一问题的争议。

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