行政规范性文件后评估立法面向问题研究

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摘要：行政规范性文件后评估是检验政府管制措施合法性和最佳性的一种有效手段，对于提高立法质量、回应社会治理需求具有重要的现实意义。对75个规范文本的分析表明，我国现行行政规范性文件后评估制度尚存在评估主体单一、评估对象宽泛、评估标准杂乱、评估方法片面、评估程序缺失以及评估效力不明等缺陷。为了进一步提升行政规范性文件的质量，保障后评估活动的有序进行，应当从外部开放式评估模式的建构入手，通过对象遴选标准、评估方法设置科学性以及评估程序可操作性的维系，避免行政规范性文件后评估陷入运动化的绝境。

关键词：行政规范性文件；后评估；程序

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2012）06-0110-005

一、引 言

依循行政学的基本原理，评估制度是指根据一定的标准去判断某一特定系统的整体，或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态，以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定目标的差距等基本情况，从而得到特定信息的过程的一种制度。[1]作为一种效能检验制度，评估被广泛应用于环境保护、本科教学、公用事业等多个行政管理领域。近年来，评估作为一种监管措施凭借其程序分明、信息易于共享等优势在规范实施过程中异军突起。在西方国家，面对行政国家时代“井喷式”的行政立法及规范性文件，相关部门为了提高法律规范的质量与效用，倍加倚赖法律效果的评估制度。例如，美国总统克林顿于1993年12866号令，规定联邦政府制定的重要法规必须进行立法成本效益评估。要求通过对现存规章进行评估来保障规章的及时性、兼容性和有效性，以减少不必要的管制负担。

在我国，行政规章及规范性文件对行政执法活动以及人们的日常生活更具实际指导作用，因而其质量高低事关依法行政和人权保障的实现与否。在以往的行政法制实践中，事前的公众参与和专家论证被视为最重要的保障机制。近年来，行政规范性文件后评估已成为政府内部改革的重要举措。2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”。2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中进一步提出，“市县政府及其部门做出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失”。2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中进一步提出，“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。

在上述权威性文件的强力推动下，全国各地纷纷掀起了行政规范性文件后评估的风潮，重庆、西安、广州等地还专门出台了后评估的地方规章，国土资源部也率先出台了后评估的部门规章。与此同时，学界也开始关注立法及行政立法后评估的研究。不过，总体上来说，有关行政规范性文件后评估的研究还比较缺乏。为全面了解当前行政规范性文件后评估的制度概况，就有必要对行政规范性文件后评估的制度文本进行实证分析。通过北大法宝及相关政府网站进行搜索，笔者共获得75个关于行政规范性文件后评估制度的文件，对这些规范文本的实证观察构成了本文的基本任务。

二、行政规范性文件后评估的主体

行政规范性文件后评估主体，是指行政规范性文件后评估过程中的决定者、主持者，其负责制定和落实评估方案、组织和开展各项评估工作，对行政规范性文件实施效果进行评估的个人、团体或组织。评估主体的不同对评估标准和评估对象选定以及评估结果有效性均会产生相应的影响。从现行规定来看，我国行政规范性文件后评估制度中的评估主体存在四种模式，即“谁制定，谁评估”模式、“谁执行，谁评估”模式、“谁制定，谁执行，谁评估”模式以及“委托第三方评估”模式。在本文所考察的文本中，有50个明确规定了行政规范性文件后评估的主体。其中，第一种模式有30个文本，占61%；第二种模式有4个文本，占8%；第三种模式有11个文本，占23%；第四种 模式有4个文本，占8%。这些数据显示，各种模式运用的比重十分悬殊，集中反映出我国现行行政规范性文件后评估文体制度存在的两个方面的问题：

第一，评估主体模式单一，实际运行不合理。从表面上看，我国现行行政规范性文件后评估的评估模式比较丰富，但四种模式中的前三种均属于自我评估，主要以“谁制定，谁评估”为主，属于行政规范性文件制定机构的自我评估。虽然自我评估在资金供应、信息收集、结果应用等方面都有着不可替代的优势，但这种自律自为的自评自查和自我监督极易产生垄断化、形式化和运动化的严重后果，明显有悖于程序上的自然公正原则，是“自己做自己案件的法官”的典型写照，稍有操作不当就将沦为行政机关自娱自乐的游戏。从制度运作机能上看，自评模式难言合理。原因在于，行政规范性文件后评估是一项复杂而细致的工作，往往要求评估主体掌握相关的理论知识，并熟悉专门的方法技术才得以有效展开，而制定机关的工作人员往往缺乏这方面的系统培训。由此可见，这种单纯的自我评估模式不仅不能保证评估结果的客观性与公正性，甚至难以开展真正意义上的评估活动。与之相对应的是，第四种委托第三方的评估模式由于拥有相当数量的专业技术人员且身份较为中立，能够保障评估结论客观而可信。不过，稍显遗憾的是，目前仅有极小一部分的地方规定中采行了这一评估模式。

第二，公众主体地位缺失，后评估民主性难以为继。无论是制定机关的自我评估还是委托第三方进行评估，公众参与应贯穿于整个评估过程中。美国学者约翰·克莱顿·托马斯在总结公民参与促进公共管理和决策的有效性时曾指出：“1.由于公民或公民团体的参与为决策带来了更多的有效信息，这使得决策质量有望提高；2.伴随着公民参与公共决策过程，公民对决策的接受程度大大提高，从而促进了决策的成功执行；3.如果公民能够辅助公共服务的提供，那么，公共部门提供的服务就会更有效率和效益；4.公众参与将会增强公民对于政府行为的理解，从而会减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境。”[2]然而，从行政规范性文件后评估的文本规定来看，现行制度并未重视公众作为评估主体参与评估过程，只是在相关评估方式中纳入公众意见。毋庸置疑，这种处理方式直接影响到公众参与的广度和深度，使行政规范性文件后评估的民主性大打折扣。

三、行政规范性文件后评估的对象

出于监督效果的考虑，且囿于行政规范性文件的繁杂多变，对行政规范性文件的后评估并非要将所有的规范性文件都囊括其中。如何在大海中进行合理捕捞？制定科学合理的评估对象遴选标准是探究行政规范性文件后评估制度时不可回避的问题。通过对比分析，可以发现现行文本大多试图将所有行政规范性文件通过后评估制度一网打尽。不过，仍有国土资源部、江苏省司法厅、上海市人民政府、安徽省人民政府等15个规范性文件后评估文本规定了择取评估对象的标准，部分文件还进一步将其分为“优先评估”和“及时评估”两类。在上述15个文本中，有5个规定了“产生重大影响”的遴选标准，有7个规定了“提出意见较多”的遴选标准，有3个规定了“上升法律位阶”的遴选标准，有6个规定了“满一年定限或者过期”的遴选标准，有6个规定了“人大、政协、司法机关、上级机关提出建议”的遴选标准，有2个规定了“其他”遴选标准。不难看出，各地政府或部门分别基于行政规范性文件的影响程度、公众呼声、实施情况以及合法性等因素来识别具体的评估对象。这种针对规范性文件本身存在问题来确定后评估对象的做法值得肯定，但遴选标准的杂乱也是未来制度完善时需要尽量避免的。

四、行政规范性文件后评估的标准与方法

在语言学意义上，标准是指合乎某种原则、可供同类事物比较、核对的准则、尺度。行政规范性文件后评估标准则是后评估主体对行政规范性文件的实施效果进行评估时所依据的准则、尺度，其实质就是一个价值判断。[3]由此，统一且明确的评估标准与行政规范性文件后评估活动的具体开展密切关联，它直接影响并决定着评估工作组的人员构成、评估方法的选择以及具体评估程序的展开。然而，现行规范文本中有关评估标准的规定要么缺失，要么杂乱。在本文所考察的75个文本中，有30个文本并未制定专门的评估标准，而仅在评估原则、评估内容、评估对象、评估方法等内容中予以类似说明。例如，《安徽省立法后评估办法》第8条规定：“立法后评估的内容包括：（一）合法性。政府规章、规范性文件的依据是否修改，与上位法的规定是否抵触。（二）合理性。政府规章、规范性文件规定的制度、措施和手段是否适当、必要，是否符合权利与义务、权力与责任相统一的原则，设定的法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节以及危害程度相当。（三）协调性。与其他政府规章、规范性文件是否存在冲突。（四）操作性。执法主体、措施、手段和法律责任是否明确、具体、可行，程序是否正当、高效、便民，实施机制是否完备。（五）实效性。是否能够解决实际问题，实施后对政治、经济、社会、文化、生态环境等方面的影响，公众的反映，实施成本与产生的经济、社会效益情况。（六）规范性。概念界定是否明确，语言表述是否准确、规范、简明，逻辑结构是否严密。”另有33个文本中有关评估标准的规定则表现出语言冗长、定性模糊等特点，显然缺乏可操作性。剩余的12个文本虽然表述明确、内容翔实，但却也表现出杂乱无章、标准不统一的特点。例如，《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》第6条规定的评估标准是“合法性、合理性、可操作性、实效性”，《安庆市行政机关规范性文件实施效果评估规定》规定的评估标准则是“合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、完善性、实施效果”。显然，这种各自为政的制度安排极易导致相同情况下评估效果不一致的现象。

评估方法是指后评估主体具体开展后评估活动时所采取的一系列手段，评估方法必须服务于评估目的和评估对象。在本文所考察的75个文本中，仅有《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》、《江苏省司法厅规范性文件后评估办法》（试行）等12个文本对后评估方法做了具体规定。总体而言，现行规定多罗列出实地调研、问卷调查、案例分析、专家论证、听证会等五种评估方法。事实上，行政规范性文件的后评估往往牵涉资料、数据的收集和定量、定性分析，而现行规定的五种方式仅仅是关于资料、数据的收集方法，对于分析资料、数据处理阶段的方法却未涉及，显然难以满足实际评估活动的需求。究其原因，与现行行政规范性文件后评估模式的选择有关。在自我评估的主导模式下，评估主体往往缺乏专业性知识，进而导致对评估方法的考虑既不全面，也不科学。

五、行政规范性文件后评估的程序

作为绩效评估的一种实际应用，行政规范性文件后评估“是信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，评价的有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输的质量[4]。”据此，行政规范性文件后评估不是一项单一的活动，它是由多个步骤、多个环节构成的行动过程。可以说，行政规范性文件后评估的程序是保障行政规范性文件后评估活动达到预期目的的重要工具。然而，目前我国行政规范性文件后评估制度中却缺乏相关的方案设计。评估程序的简单粗糙导致评估结果异化，往往使后评估制度失去了应有的意义。就本文所观察的75个文本而言，尽管大多数文本都对评估程序或多或少做出了相应的规定，但往往都比较笼统，可操作性普遍缺乏。例如，现有的文本大致勾勒了行政规范性文件后评估的基础流程：评估准备阶段、评估实施阶段和制作评估报告阶段。但是，对于评估结果的回应阶段，评估责任的追究阶段，乃至评估的启动阶段的规定则极为薄弱。

在行政规范性文件的后评估程序中，评估结论的法律效力及其后续处理是非常重要的问题。可以说，当评估主体对实施一段时间后的行政规范性文件按照评估办法规定的原则、标准、程序、内容、方法进行评估之后，评估程序虽已宣告结束，但并不意味着评估的目的就已经达到。进一步言之，最终形成的评估报告只有经过相应的评估回应之后才能使其落到实处，避免出现后评估的“走过场”。对75个现行规范文本的解读显示，30个文本仅规定评估报告结果作为立法计划的依据，而未规定具体修改和废止的行政规范性文件，更未明确评估报告的法律效力。例如，《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》第19条规定：“后评估报告中提出制定或者修改法律、行政法规和规章建议的，应当优先纳入国土资源部年度立法工作计划；提出制定或者修改规范性文件建议的，应当作为制定国土资源部年度发文计划的重要依据。”同时应当关注的是，有25个文本明确规定了后评估责任，并将评估的结果与绩效、奖惩相挂钩。

六、行政规范性文件后评估制度的完善构想

美国社会法学家庞德认为：“法律的生命在于它的适用和生效。”立法质量好坏、适用情况如何，归根到底取决于特定的信息反馈机制，因之立法后评估成为首要的检测手段。在行政法律规范体系初步建成的当下中国，行政规范性文件的立、改、废是未来行政法制发展的重要主题。行政规范性文件后评估不仅是检验政府管制措施合法性、最佳性的核心手段，而且对于提高立法质量、回应社会治理需求具有其他相邻制度所不可替代的特殊作用。为了避免行政规范性文件后评估陷入空心化的境地，今后应当从如下四个方面对其进一步予以完善。

（一）建立多元化的评估主体模式

正如上文所述，不同评估主体具有其各自的比较优势，但同时也有其各自难以克服的局限。委托第三方机构评估虽然从理论上讲比较客观、中立，能保证评估结果的真实性，但现行文本大多规定了受委托者要对委托者负责，受其指导。例如，《广东省惠州市行政机关规范性文件评估办法》（征求意见稿）第10条规定：“评估机关应当指导、监督受委托评估单位开展规范性文件评估工作。受委托评估单位在委托范围内，以评估机关名义开展评估，不得将评估工作转委托其他单位或者个人。”在这种规定之下，实际运行的结果就很可能使第三方成为行政机关行使评估权的工具。可见，为了克服评估主体单一化所导致的诸多负面效应，应当建立一种多元化的评估主体模式。笔者认为，理想的行政规范性文件后评估主体模式是将制定机关、执行机关、第三方机构和公众都纳入评估主体之中，明确各自的权利和义务，实现四者的良性互动。所谓“众人拾柴火焰高”，这种四方联动的评估主体模式不仅能够汲取各方评估主体的优势，提高评估效率，还能打破单一主体思维片面的僵局，保证评估的科学性。从根本上来说，当下行政规范性文件后评估实践中盛行的“谁制定、谁评估”模式及“谁适用、谁评估”模式都属于典型的“内部封闭式评估”模式，存在明显的局限性。为了实现行政规范性文件后评估的科学化、民主化和规范化，吸收独立民间第三方和社会公众广泛参与的“外部开放式评估”模式无疑应当成为我国未来行政规范性文件后评估的主导模式。

（二）明晰评估对象

囿于我国行政规范性文件数量繁多和监督资源的稀缺性，后评估制度显然无法揽括所有的规范性文件，应当对评估对象设定一定的遴选标准，进而选择最迫切需要的行政规范性文件进行后评估，充分实现行政规范性文件后评估制度的效能。在选择具体的后评估对象时，要以可评估性和可操作性为导向，以必要性和充分性为原则，从影响的程度、涉及范围的重要性、公众呼声、实施情况、时效以及合法性等方面出发，结合实际情况进行选择。唯有如此，才能确保行政规范性文件后评估质量的优化，实现评估目的。具体来说，行政规范性文件后评估对象的遴选需要综合考虑如下七个标准：1.对人民群众切身利益、国家安全、社会稳定、经济宏观调控、生态环境保护有重大影响的；2.直接关系公共安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的；3.在合法性、可操作性、合理性、适用性等方面可能存在严重问题或者实施效果不明显，需要重新修订、废除或者修改的；4.公众对其存在较大争议、反映问题比较突出的；5.规定的评估时间届满或者调整对象改变的；6.依据的上位法修改或者与当前的社会、经济不相适应的；7.人大、政协或者上级机关提出建议的。

（三）健全评估标准和方法

评估标准的合理与否直接影响到评估内容的具体落实。因此，任何一项评估活动都应当事先确定一个相对统一的评估标准。评估标准的确定必须在整体上反映出法规实施的状态，反映法规实践和社会经济、政治和文化发展之间的关系及其变化情况，并对社会治理、社会效益和社会影响提供综合评价的参照系。行政规范性文件后评估的目的是通过评估行政规范性文件的实施情况来决定行政规范性文件的存、改、废，以保证行政规范性文件的科学性。所以，行政规范性文件后评估不仅要对行政规范性文件本身的质量进行价值判断，还要对行政规范性文件的实施情况进行价值判断，评估标准应该综合行政规范性文件本身的质量标准和文件的实施效果标准以及制定规范性文件的绩效标准去制定。结合国务院法制办即将出台的《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》和我国现行各地立法后评估、政府规章后评估、行政规范性文件后评估文本中对评估标准的实际规定，可以归纳出以下九项评估标准：合法性标准、适应性标准、协调性标准、合理性标准、可操作性标准、技术性标准、实效性标准、效益性标准、特殊性标准。当然，这些还只是一级评估标准，至于每一个标准具体包括哪些指标，还需要结合具体的行政规范性文件后评估方案进行细化，进而真正实现评估的实效。

行政规范性文件后评估方法中不仅要规定资料、数据收集的方法，而且还要规定分析数据、归纳资料的科学技术性方法。总体而言，三种具体的评估方法值得关注：一是比较分析法，即通过对实施前后社会秩序的比较、对制定前预期和实施后实效的比较、对实施效果正反两方面的比较以及对同一领域相关文件之间的横向比较，观察行政规范性文件的实施效果；二是系统评价法，即运用系统方法从整体上对行政规范性文件进行评价，要包括行政规范性文件的合法性、可操作性以及实效性等；三是成本效益分析法，通过对行政规范性文件制定和实施所耗费的成本与获得的收益进行权衡比较，客观判断所立行政规范性文件的可取性，并以此作为决定行政规范性文件命运的依据。当然，这些方法并不是孤立的，可以综合应用，具体要根据评估对象而定。

（四）完善评估程序

完备的后评估程序是确保行政规范性文件后评估工作取得实效的重要保障。笔者认为，理想的行政规范性文件后评估程序应当包括六个基本环节：一是评估启动阶段，首次启动应在行政规范性文件实施后1～2年内，再次启动应符合评估周期，一般为2年时间；二是评估准备阶段，这一阶段要确定具体的评估主体，并选定评估对象、评估方案；三是评估实施阶段，在这一阶段，评估主体在3个月内通过问卷调查、专家论证、公众参与等方式完成评估信息和资料的收集；四是评估报告形成阶段，在这一阶段，评估主体运用对比分析法、系统分析法和成本效益分析法对收集的信息进行分析，并形成评估报告；五是评估结果回应阶段，评估主体通过网站、公告等形式向社会公众开征意见，对评估报告中的内容分析、讨论，最终修改定稿；六是评估责任追究阶段，要运用奖惩等多种手段追究评估责任以及评估结果的回应责任。

需要指出的是，行政规范性文件的制定本身就是一个较为复杂的过程，民主性、科学性、合法性、合理性的因素纠结其间。为此，应当谨慎对待每一件行政规范性文件的修改和废止，保证损害的最小化和行政规范性文件效益的最大化。就后评估结论的法律效力而言，最好的办法就是在行政规范性文件后评估制度中配置评估结果的异议解决机制。允许行政机关对评估报告中修改、废止的规范性文件提出抗辩，进行解释说理；如有必要，还需再次对异议的行政规范性文件进行重新评估。只有在一个不断争辩和反复审查的机制中，才能确保修改、废止行政规范性文件的准确性，进而真正实现后评估活动的目的。

参考文献：

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[4]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，2003：304.