筑起土地管理的制度樊篱

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一、从一则案例说起

6月13日，《人民网》和《中国经济周刊》同时报道，山东济宁北湖景区湿地公园里秘密建造了一个名为北湖壹号俱乐部的高尔夫球场。据了解，该高尔夫球场从3年前就开始建设，占地2000余亩，国际标准18洞，目前已经建好了9洞，还有9洞正在建设中。此外，球场规划的五星级酒店与会所已开始动工。下一步，高尔夫别墅项目也将启动。

如此大规模占用原本就十分稀缺的土地资源，当地的北湖新区管委会竟然表示“并不知情”，涉事的高尔夫球场负责人倒是故作镇定地声称：“建设高尔夫球场是我们企业自己的行为，现在高尔夫球场的相关手续正在办理当中，确实有很多手续还没有办完”。

我们不禁要问：难道开发商想建高尔夫球场就可以擅自“圈地”修建吗？为何国家三令五申暂停新建高尔夫球场的政策禁令在某些地方变成了一纸空文？为何最严格的土地管理制度在某些地方总是不能落地贯彻？

且不说早在2004年，国务院办公厅就下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，其后我国针对高尔夫球场的禁令先后下发过十多个；这些禁令明确规定，地方各级政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。

单从土地管理方面来看，《土地管理法》第43条明文规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。换言之，没有土地管理部门的批准，任何单位和个人都不得擅自占用土地搞项目建设。即使个别地区个别项目侥幸未批先建，也绝无可能长时间逃避土地管理部门的执法处理。

近些年来，国土资源部每年都要搞一次覆盖全国的土地卫片执法大检查，据说已经用现代技术手段在土地报批、供地、用地、违法违规用地查处等环节建立起了“天上看、地下查、网上管”的监管系统。

我国的土地管理制度体系，堪称世界上最为严格的。对于土地违法违规行为，有着明确的追究行政责任和刑事责任的规定。但一些地方在一些具体的土地执法实践中，确实存在地方保护主义、有法不依和执法不严等问题。近年来，针对土地违法违规行为，土地管理部门多次通过卫片执法、“百日行动”、检查督察问责等形式进行查处，但其中大多数的处罚结果仅仅停留在党纪、行政处罚上。土地违法违规行为责任追究的“尚方宝剑”，更多时候都处于一种高高举起、轻轻落下的状态，这又反过来助长了土地违法违规行为的滋生蔓延。

俗话说“牛栏里关不住猫”，解剖上述土地管理法规制度执行不到位、土地管理制度本身有漏洞是济宁高尔夫球场得以“隐身建设”的根本原因。

因此，解决问题的关键在于筑牢土地管理的制度樊篱，才能关住像济宁高尔夫球场这样违法违规用地的“大猫小猫”，才能真正做到“十分珍惜、合理利用土地”，才能真正做到节约集约用地。

二、完善土地制度的几点建议

筑牢土地管理的制度樊篱，首先是将现行土地管理法规制度执行到位，在土地执法上做到有法必依，执法必严，违法必究。在《土地管理法》没有修改、废止之前，现行土地法律制度还有效的情况下，土地管理的法律就必须得到尊重，土地管理的制度规定必须不折不扣地执行。这是法治国家起码的要求。

其次，既然牛栏里关不住猫，就需要把关猫的栅栏补密结实，以防后患。筑牢土地管理的制度樊篱，需要针对土地法律法规和规章制度中的疏漏，认真查缺补漏，该修改的修改，该完善的完善，该废止的废止，使土地法律法规和规章制度更加严密、在土地管理实践中更加具有可操作性。

最后，最重要的一点就是要用经济手段筑牢土地管理的制度樊篱，促进节约集约用地，发挥土地资源的最大效用，保障社会经济的可持续发展。经济手段就是要发挥市场在配置土地资源中的基础作用，运用价格机制和市场办法构建土地管理的倒逼机制，使市场主体自觉节约集约用地。一是要从源头上促进节约，完善有偿用地的制度，扩大招标拍卖挂牌出让土地的范围，凡是占用土地的都必须付出应有的代价，用地者自然会衡量用地成本而尽量少占地，在新增用地量上促进节约。假设山东济宁这个高尔夫球场符合规划可以修建，但必须缴纳用地款项，以2012年度全国主要监测城市地价总体水平3129元/平方米来计算这个2000亩高尔夫球场则需缴纳41.7亿元用地款，面对如此巨额用地成本，这个高尔夫球场要么望而却步要么缩小用地规模。二是针对存量用地，通过增加持有土地的成本，在使用土地过程中促进集约用地，可以设计逐步在土地持有环节征税，持有土地多者多交税，这样就可以倒逼用地者提高土地的产出率和利用效率，盘活存量用地，促进存量用地的集约使用。假设这个2000亩高尔夫球场土地价值42亿元，按年征税1%计算则每年需缴纳4200万元持有土地的税款，这会促使这个高尔夫球场的经营者想方设法提高单位土地的产出以获得盈利。三是提高违法违规用地的成本，严管重罚，让违法违规者付出高昂代价，形成不敢违法违规用地的氛围；对土地管理中的渎职、不作为等行为，也要按照《违反土地管理规定行为处分办法》等法规从重查处。