论我国公共服务外包过程中存在的问题

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【摘 要】本文从公共服务外包的概念和步骤入手，着重分析了我国公共服务外包过程中存在的各种问题。

【关键词】公共服务外包；概念与步骤；存在问题

一、公共服务外包的概念与步骤

公共服务外包，是指政府将一部分公共服务让私营企业、非营利组织等非政府部门来承担，并与之签订关于物品和服务的合同，以实现公共产品有效供给的活动。简单地说，就是公共部门根据公共服务的性质，在“内部生产”和“外部购买”间的权衡。关于实施合同外包的步骤，威萨瓦斯在《民营化与共私部门的伙伴关系》一书中将其归纳为以下12个步骤：考虑实施合同外包；选择拟外包的服务；进行可行性研究；促进竞争；了解投标意向和资质；规划雇员过渡；准备招标合同细则；进行公共活动；策划管理者参与的竞争；实施公平招标；评估标书和签约；监测、评估和促进合同的履行。

二、我国公共服务外包过程中存在的问题

1．公共服务外包在承包商选择上存在的问题。（1）政府在承包商选择上的“暗箱操作”问题。由于对政府在承包商选择上缺乏相应的监督，《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招投标法》等的相关内容没有被贯彻实施，各种政治势力、财阀集团、私人关系参与到公共服务外包的利益分割中。结果往往是导致中标的承包商的报价远远高出正常的市场价，也就是说“合同的签订常常充斥着腐败”，导致行贿受贿、政府权力滥用和社会资源的巨大浪费等问题。（2）选择最低报价承包商带来的问题。这个问题与上述的问题恰恰相反，却同样影响着公共服务外包的执行效果。通常选择承包商的方法是在一系列竞标者中选择报价最低的一方作为中标方。一般来说这是一种理性的选择，同时这里面暗含着一种风险，即中标方的报价低于正常的市场价格，导致承包商没有足够的资金来提供高效、充足的公共服务，使群众产生对政府的不满情绪，并最终导致双方合同的终止。又或者是承包方虚报低价的问题，有些私人部门为了争取最初的合同而出低价，在合同签订后却以各种各样的理由抬高价格，从而给合同的正常履行带来困难。

2．公共服务外包在合同制定过程中存在的问题。（1）合同价格计算上的困难。在公共服务外包中政府作为发包方，以合同形式与收包方建立合作关系，随之而来的问题是在制定科学合理的合同价格方面存在困难。当前形势下，政府往往根据现有公共部门的成本来计算合同价格，没有将其纳入到市场体系中，从而容易造成合同价格上的不合理。一方面可能合同价格过高，使得相应利益群体获得垄断利润；另一方面是政府进行核算时，很容易忽略部分隐性成本而导致合同价格过低，产生无法找到合适的承包方或中标的承包方因为资金的缺乏而无法提供优质充足的公共产品等问题。（2）合同制定过程中的成本问题。科斯指出了市场交易费用的存在，产权的转让以及在生产中各种投入要素的相互协调都是要花费成本的。政府外包过程中在外包信息的发出、承包商的甄选、双方业务洽谈、合同的签订以及后续对合同的监督等方面都要花费一定的资金，成为公共服务外包成本中的一部分。奥斯本和盖布勒甚至认为签订合同是公共组织可以选择的最困难的方法之一，因为起草合同和监督合同需要高超的技能，而培养具备这些技能的人才有时需要一定的成本。（3）合同语言不规范，合同条款难以明细化。合同用语的选择是十分重要的问题，在我国目前的外包合同制定中往往存在所用语言容易产生歧义、一味追求书面语言而导致意思难以理解等问题，为合同的执行埋下了隐患。而合同条款的明晰化程度不够，未能包含合同双方全面的权利、义务、责任及违约处罚等细节，对标的物的界定不严格，都会给合同正常履行带来不利因素。很多行政合同争议案件，就是由于合同约定不明确而导致对某项条款的理解发生分歧。

3．公共服务外包在合同履行过程中存在的问题。（1）公共服务外包合同履行过程中的监督困难。公共服务外包合同签订后并不意味着政府在公共服务提供领域责任和义务的终结，相反政府必须随时监督合同的执行情况。目前的情况是由于政府部门缺乏监督合同履行的专业人员和相关资金，特别是在不完全契约条件下政府作为发包方往往是信息不对称的劣势一方，导致承包方出于自身利益而偷工减料，降低了公共服务提供的标准，导致公共服务外包的失败。（2）公共服务外包合同履行中的风险因素。合同履行过程中的风险主要来自于合同的发包方和承包方两方面。作为合同的发包方，可能会在合同的设计中设置漏洞，或是未能及时付款给承包单位，未能兑现允诺给承包商的条件，又或是发生需求的改变等情形。另一方面，作为承包方可能会形成一种不在价格上竞争的垄断组织，从而使政府部门处于不利地位，又或者是出现前面提到的低价竞标成功后再次提高要价等有违诚信的问题。

参 考 文 献

[1]句华．公共服务中的市场机制．北京大学出版社，2006（97）

[2]戴维・奥斯本，特德・盖布勒．改革政府．上海译文出版社，2006（52）

[3]陈薇．政府公共服务外包：问题及对策．兰州学刊．2005，（3）