北京小城镇发展下一步

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今后5年，小城镇在新型城市体系中的节点和纽带作用将充分发挥

1983年，著名社会学家费孝通先生，在浙江吴县进行调研之后发表了一篇名叫《小城镇，大问题》的文章，提出“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”，认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路”。

在此之后，“小城镇，大战略”成为了中国城市化道路的主基调。在城乡发展结构中承上启下的小城镇，处于农村之头、城市之尾，既是工业化的重要载体，又是农业产业化的服务依托，近年来其推动城乡一体化发展的作用更加凸显。

对于北京而言，“大战略”建构起了清晰的“中心城――新城――镇――村”城市体系，以及在城乡一体化发展背景下的市政府固定资产投资对小城镇的逐年倾斜。至“十一五”末期，北京已经基本实现了42个重点小城镇的垃圾密闭化收集转运，建成了186公里的镇区路网及联络线，95％的重点小城镇实现了集中供水，76％的重点小城镇实现了污水集中处理。

“今后5年，小城镇在新型城市体系中的节点和纽带作用将充分发挥。接下来，北京将启动小城镇试点改革工作，在特色产业培育、土地利用、投融资、人才培养、社会管理创新等方面深化改革，将试点小城镇建设成为产业集聚区、转移人口的集中区、机制创新的示范区，引领带动全市城乡统筹发展。”从北京市发改委委员蒋力歌对外界透露出的信息中可以看出，基础环境已明显改观的北京小城镇既将迎来脱胎换骨的重大转变。

改革重提

改革向来是个敏感又复杂的话题。上世纪九十年代北京14个单位联合印发《jE京市小城镇建设试点工作意见》，紧接着是与之相配套的土地、户籍、收入等三个方面的政策相继出台，由此开始，改革便与小城镇发展如影随形，直至2006年北京市政府正式叫停小城镇的改革试点。

之所以被市政府叫停，原因是改革在一定程度上促进北京小城镇发展的同时，由此而来的人口特别是外来人口的激增、社会治安和管理的复杂化等等问题相继出现，改革与决策者当初的设计初衷已经背道而驰。

而此次在北京提出建设具有中国特色世界城市背景下重提小城镇改革，则被各界解读为小城镇作为承载中心城城市功能疏解转移载体地位的重要凸显。作出这一判断的依据是，根据北京“十二五”规划目标，今后五年，北京要力争实现中心城与周边区域的协调发展，逐步实现人口、产业和公共服务在空间布局内的合理分布。这传达给外界的信息是，北京将告别建完中心城，再建新城的老路，而要在当前中心城功能、产业和人口接近饱和的情况下，借助其功能的向外疏解实现新城、小城镇与中心城的协调发展。

实际上，北京的中心城以极小的土地面积积聚了大量的城市功能，已经是人所共知的不争事实。目前，北京的中心城周边聚集着11个新城，和182个乡镇，除去68个城镇已明确纳入新城建设范围之外，还有114个重点小城镇和一般乡镇，而114个城镇却占据着北京78％的国土面积，中心城和新城仅为22％。

而根据统计部门的数据显示，与国土面积占有比例形成反比的是，北京城郊的人口比是1：0.6、地方财税收入比是0.75：0.25、对GDP的贡献是7：3。

这种因单中心发展格局凸显的交通拥堵、环境污染、人口集聚等种种问题，事实上，已经大大影响了北京这座特大型城市的运行效率及竞争力。

打破现有格局，功能向外疏解，新增的产业和人口等，适度向新城和小城镇迁移，将新城和小城镇打造成重要节点，形成多点支撑北京发展的战略格局，已成必然趋势。

而能否形成这种态势，从体制机制上对小城镇进行综合改革尤为关键，需要制定出有利于其承载更多功能和加快发展的相关政策，使北京的城镇体系逐步呈显出枣核型的结构分布。即中心城和农村的功能逐步弱化，新城和小城镇成为产业、人口等城市功能的主要承载地。

小城镇的改革已经迫在眉睫，中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智指出，仅从社会管理的角度来看，像北七家、回龙观等小城镇，已经居住着数十万的人口，需要大量的治安和城管等社会管理人员，但乡镇政府由于缺乏此类人员的配备，仍然按照管理农村的方式，如组织一些协管员等方式进行管理，因这些人员根本不具备执法权，在管理中一旦出现纠纷，将不受法律的保护，处理起来会非常的麻烦。

孔祥智认为，北京的小城镇不仅在产业培育、投融资、社会管理等方面亟待改革，更重要的是要通过改革，让小城镇在北京的城乡一体化推进中发挥出基础性作用。

在他看来，北京的城镇和全国任何城市都不一样，要充分认识其作为承载首都功能、统筹城乡发展的特殊地位，看到其具有的经济发展和服务城乡的双重属性。“北京如何推进城乡统筹，除了要提高农民收入以外，还需要在教育、医疗、社会保障等方面进行更多的改革，现在这些方面的改革都是滞后的，而要实现这些改革，重要的抓手就在于连接城乡、沟通城乡的城镇，要通过改革吸引城区的功能、产业、人口等向城镇转移，农村的人口、就业等向城镇集中。”

事实上，当前的北京小城镇，作为主导一方发展的政府，因在基础设施、公共服务配套、环境建设等方面存有较大的资金缺口，其建设则主要依赖于市级政府的资金投入，导致其责权与财权难以统一，并长期制约着小城镇的自主发展，改革亦是进一步调整市级政府与小城镇的关系，逐步将小城镇的发展模式由投入主导型转变为需求引导型。

这种转变对于小城镇的积极意义在于，此前是市里让城镇发展，现在是城镇自己要发展，以前是市里帮城镇发展，现在是市里既想帮城镇发展，城镇又有发展的政策诉求需要市里解决。如此一来，双方从两头发力，才能形成加快小城镇发展的真正合力。

释放活力

不同的历史阶段有不同的发展任务，确保小城镇的改革方向符合阶段性北京发展大局的需要，是小城镇改革突破最主要的进化动力。

据公开资料显示，“十一五”期间，北京市政府固定资产投资投向镇村的资金达到170多亿，直接投在镇区范围的就有近50亿元。

而未来五年，再靠市级财政的一味“输血”，一来没那么多钱，二来也不符合科学发展观和转变发展方式的需要，必须对其关键领域进行改革，进一步释放出小城镇自身发展的活力，增加小城镇的“造血”机能，吸引城市的一些功能主动落在小城镇。

对于“如何才能释放活力”，政府和专家的观点则是见仁见智。

记者在小城镇采访时得到的答案无外乎两条：土地和资金。两者权衡，小城镇的决策者们对于土地政策的能否突破显然超出了对钱的渴望。

“北京的小城镇从未缺乏过吸引力，各地的投资商一直都有投资的冲动，农村百姓亦有到城镇改善居住的需求，但

城镇的建设用地是与人口相匹配的，眼下的情况是，由于各种原因，甚至连北京最远的乡镇，也基本上找不出可以成规模开发的建设用地。”记者已经不一次听到乡镇决策者们的如此表述。他们认为，如果改革能够在土地政策上实现突破，钱根本不是问题，再偏远的乡镇也不愁找不到投资。

土地政策正被城镇的决策者们奉为改革的出路和突破口，但孔祥智对此却并不赞同，“土地政策可以适当有点突破，但大家都呼吁土地政策要放开，政府部门在制定政策时就应该愈发慎重。”他警告说，一味地说土地放开其实都是幌子，政府一旦打开土地的闸门，相信用不了多长时间，jE京的小城镇就会成为一个个的太型房地产项目。

孔祥智觉得，北京的小城镇不应该把更多的注意力放在如何招商引资上，而应考虑如何更好地调动当地城镇居民或者农民的积极性上，让他们更好地建设自己的家乡，在金融、创业、教育、医疗等方面进行改革，增强城镇服务城区的能力，让改革真正使在城镇居住的人们受益。“如果说招商引资，也是要制定一个引导投资商进入城镇进行投资的软性的服务优惠政策，比如在税收、人才、技术等方面给予一些扶持等，而不是再像原来的城区发展一样，用土地去吸引资金。”

“改革的突破点应该是一个制度设计的问题，比如说金融方面，让城镇的人们或者到城镇投资发展的人们都可以很容易地贷到款，享受到和城区一样的服务等，这样才会吸引到更多的人去城镇发展，并且让城镇的人们成为最大的受益者。”孔祥智说。

事实上，国内诸如天津、成都等地，小城镇的改革试点已经把着力点放在了土地政策上，提出城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，虽然这些区域的小城镇发展明显提速，但也没有表现出想象中的对投资的巨大拉动作用。而安徽则强调小城镇扩权强镇，使其权力和责任相统一，财权和事权相协调，用人和任务相适应。广东简政放权的政策亮点是，下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权，这些实际上在实践中均取得了不错的成效。

事实也再次证明，改革走在前面的区域，的确能表现出较之其他区域更为强劲的发展活力和动力，这无疑将极大地增强北京决策者加快改革的信心。而对于北京来说，简单地说放开权限或者放开土地更有利于改革目标的达成，显然也难下判断，还有，时间去检验，这也必将成为改革政策设计初期有关各方争论的焦点。

特色发展

对于小城镇改革发展的方向，北京市政府在解读“十二五”发展规划时，已有明确表示：今后五年北京将以重点小城镇为主，着力打造一批旅游休闲特色镇、科技和设施农业示范镇、商务会议特色镇、园区经济特色镇、重点产业功能区配套服务特色镇。

很显然，特色化发展是解答“建什么样的小城镇才能够促进北京世界城市建设”的决策共识。

北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任吕斌对此给出了高度赞赏，他认为这正是基于北京建设世界城市形成路径之上的一种明智之举。

吕斌告诉记者，世界城市有多样的形成路径，其中顶级世界城市的形成路径有两种，一种是资本集聚型，像纽约、伦敦，它们是世界当之无愧的金融中心，一种是产业中心型，比如东京。“2008年的世界金融危机暴露了纽约这类资本集聚型世界城市的先天性结构问题，由于其缺乏坚实的第二产业基础，对外界的依赖过高，使得其抵御危机的能力大大削弱。而东京与纽约不同，产业结构多样化，与周边高新技术、制造业、生产业、人才服务等形成了一个巨大的复合体，在抵御危机方面表现出了更大的优势。”在吕斌看来，综合考虑，北京打造世界城市应该借鉴东京的产业中心型形成路径。

但吕斌指出，北京借鉴东京模式其实也面临两大难题，一是北京的二产基础不够雄厚，二是北京的政治中心、文化中心，金融中心等看似不可替代的功能不是高端的，就是惟一性的，其辐射的对象是在全国乃至全球，北京周边地区的小城镇并不具备较强的参与性。

吕斌认为，北京要建成世界城市，需要联合周边的省市协同发展，比如在天津、河北等地大力发展先进制造业，而北京与周边地区实行明确的产业分工，大力发展为制造业提供服务的生产业，使京津冀形成一个产业链关联性强的上下游分工协作共同体。而位于北京远郊区的小城镇和河北环京津经济带的小城镇则可以在其中找到自己的定位。

“东京都市圈是由中心、副中心、副副中心、地方中核城市四级中心构成的圈层结构，在东京都市圈的核心位置，由中心与七个副中心组合了一个巨大的复台中央CBD，副副中心位于相当于北京四环、五环之间的区域，地方中核城市就相当于北京中央大组团周边的新城，这与北京现有的城镇体系结构类似，但区别是类似北京新城的地方中核城市及周边小城镇的居住环境非常好，公共交通也比较方便，同时也布局着大量信息产业、创意产业和休闲产业。”吕斌进一步分析说，东京这种结构的形成，有赖于当年的发展正值信息产业飞速发展的最好时期，而今天的北京小城镇发展，其实也同样面临着全球性的产业结构升级转型，和国内经济发展方式转变的大好机遇。

从京津冀合作的角度看，北京市的产业发展和服务半径立足于服务全国的同时，也充分考虑三省市的配套服务，不失为一种最佳组合。

但孔祥智对此却有不同看法，他认为北京的小城镇发展，立足北京即可，大可不必把服务半径放大到北京以外的京津冀整个区域。

“北京大部分小城镇距离城区较远，但这恰恰是小城镇的优势所在，北京2000万人口需要一个休息的空间，据统计，北京每个周末都会有200万人选择出城休闲，要为这些人提供服务，把现在所有的小城镇都算上还不够，现在已经扩大到了河北、内蒙一带。”孔祥智认为，北京小城镇发展的特色化更应该体现在为城区人群的差异化服务上，在服务北京城区的基础上服务自己，壮大自己，向外寻求空间有点合近求远。

在孔祥智看来，北京现在的小城镇之所以发展的还不够好，原因就在于没有体现出差异化的服务，比如说为满足市民采摘草莓的需求，现在种植草莓的乡镇种植的基本上都是同一个红颜品种，市民在选择上根本感觉不到差别，如果是这个乡镇种红颜，另外一个乡镇种别的品种，或者在用途上分出差异，做成草莓汁、草莓酱等，每个城镇都会吸引到一批固定的服务对象。

但他继而谈到，即便是这样，北京现有种植草莓的乡镇还是不能完全满足北京市民的采摘需求。“其实，实现特色化发展，就是要让北京市民在不同的城镇体验到不同的休闲。”孔祥智说。

对于小城镇的发展到底应该服务于谁，其实各种观点都有各自的道理，大可不必花费更多精力停留于争论，而要确实做到，小城镇发展是在分工上体现出各自特色之后的集中发力。