美国城市土地开发中的游戏规则

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如何既保证决策者对居民利益的关心又防止其权力的滥用，这是任何一个城市在发展过程中都要面临的问题

土地是城市的生命线。在经济迅速发展、城市化进程加剧的今天，每个城市都面临着如何合理、有效利用土地资源的挑战。城市土地开发是一个复杂的过程，市场、公众、专业规划人员等众多行为体相互角力，而其中地方政府发挥着主导作用。中国城市发展也是如此，上至土地使用权的分配及建设项目的审批，下至项目的实施及居民安置，无一例外，需要在市、区政府的决策指导下进行。

事实上，地方政府在城市土地开发利用中的主导作用绝非中国特有。欧洲城市的发展历来与地方政府的决策休戚相关，政府机构通过“公私合作”(public-private partnership)的机制把作为市场主体的开发公司纳入政府轨道，从而对土地开发进行严格管理。即使在自由市场经济最为活跃的美国，政府在城市发展中的作用也同样不可小觑。特别鉴于美国高度分权的政治体制，联邦及州政府对于地方事务的影响力十分有限，因此地方政府在城市土地利用中的作用便尤为突出。我们可以看美国第三大城市芝加哥，从中基本可以看出美国地方政府在城市土地开发中所扮演的角色及从中所折射出的美国城市政治的游戏规则。

芝加哥历来是美国中西部的工业重镇。在上个世纪80年代以来的全球化浪潮的推动下，芝加哥成功地实现了从“工业城市”到“后工业城市”的华丽转身，以金融、保险、房地产为主要支柱的服务性产业在城市内部迅速崛起。与经济转型相伴的是大规模的城市土地开发及再利用。首先，中央商务区迅速发展，大量办公楼、购物中心及文化娱乐设施在城市中心地区涌现。这促使高收入阶层纷纷从郊区返回城市居住，进而导致了城市土地价格的提高。在邻近城市中心地区，越来越多的低收入者被高收入者所取代，即所谓的中产化或绅士化(gentrification)，这一现象近几十年来广泛存在于美国城市，与二战后的郊区化形成了鲜明对比。值得注意的是，这种全球化经济背景下的城市土地开发依然是在地方政府的主导下进行的。

虽然芝加哥设有若干与城市发展相关的市政府机构，在土地利用问题上，真正有发言权的是区一级政府。整个芝加哥市分为50个行政区(ward)，每个区独立选出自己的区长(alderman)，任期四年，他们和市长共同组成市议院。由于区长的选举以区为单位进行，区长往往被认为是本区选民利益及意愿的合法代表，他们对本区事务，特别是与土地开发利用相关的问题，有着有着生杀予夺的权力。市长在很大程度上支持区长对本区土地利用问题的特权，从而换取他们对自己在财政预算、政府人事任免、或全市范围的大规模建设项目等方面的决策的支持。

几年前，我因研究工作之故初次造访芝加哥。一位位于市中心以南的黑人社区的区长十分热情地接待了我。她饶有兴致地驱车带我参观了她辖区内的针对低收入者的公共住房建设，并向我介绍了她如何促成了这些项目的实施。由于接近市中心，这一地区面临越来越大的发展压力，很多低收入黑人居民无力承担日益高涨的房屋租金而被迫搬迁。在这种情况下，建设适应低收入者需求的公共住房无疑满足了现有居民的意愿，同时为这位区长赢得了民心，也就是赢得了民主政治中至关重要的选票。

谈及芝加哥的政治结构，这位区长颇为生动地将其比喻为“中世纪的欧洲”：市长如国王掌控着市中心，而区长们则像分封的诸侯，盘踞在属于自己的领地，只要诸侯们不冒犯国王的特权，他们在自己的领地上拥有至高无上的权力。可见，决策者内部的权力协调决定了美国城市政治的运转逻辑。在这种游戏规则下，政治体制的分权特性进一步加剧，而区这一行政单位也成为了芝加哥城市建设中最为活跃和具有自主性的行为体。

区长对本区土地开发进行管理的最有效的工具之一是分区制(zoning)。分区制限定了土地开发的类型以及新建项目的高度和体量，从而防止新的开发建设对现有的城市空间结构和城市功能造成破坏。虽然全市不同地区的分区标准由市一级的规划部门制订，区长却有权力更改这一地区的分区标准，从而左右土地开发的过程。

今年夏日的一天，我走访了一位在芝加哥颇有威望、从1970年代起九届连任的老区长。会面的地点选在他辖区内的一间咖啡馆。这是个十分幽静的街区，不远处是个美丽的街心公园。坐在露天的咖啡桌前，老区长津津乐道地向我谈起他如何通过分区制控制这一街区的土地开发。他说，为了保护这片地区的风貌，他说服市政府官员将这里的分区标准降低，从而所有新建建筑不得超过六层。然而，这一降低分区标准的做法并非杜绝了建设高层住宅的可能，它无非是增加了区长与开发商讨价还价的砝码。正如这位区长颇有深意地所指出的，一旦有开发商想要在这一地区兴建高层建筑，他们必须寻求区长的支持从而改变现有的分区标准。在这一过程中，他可以要求开发商按照当地居民的意愿修改建设方案，或出资兴建公园、绿地，从而改善当地的居住环境。“你看这个街心公园，”老区长不无得意地挥手一指，“一个开发商想在附近建一幢高层公寓楼，这显然和现有的分区标准相矛盾，但我同意了他的计划，作为交换条件，他建了这个公园。”

区长对于城市土地开发的控制无疑是一把双刃剑。一方面，它使得居民有可能通过自己选举出的决策者在土地开发的过程中表达自己的意愿。另一方面，这种权力给予了决策者机会左右开发过程，从而满足一己之利。正如《芝加哥论坛报》的一项调查所指出的，相当数量的区长利用控制土地开发的权力从开发商手中收受竞选资助，从而导致了很多地区土地的过度开发。看来，如何既保证决策者对居民利益的关心又防止其权力的滥用，这是任何一个城市在发展过程中都要面临的问题。