猪疫的脆弱防线

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去年5月以来，猪肉价格暴涨，成为举国关注的焦点。猪肉价格暴涨缘于猪源短缺，猪源短缺缘于2006年生猪价格过低和“蓝耳”病及口蹄疫传染。前者受制于价格周期性波动规律，后者受制于生猪疫病防治工作。记者最近在江西某县（以下用K县代替）进行调查后发现，在“三农”工作被边缘化的当下，生猪疫病防治滑坡已成必然。

据江西省某权威兽医机构对2006年1～12月份病猪进行基因检测统计分析结果表明，“蓝耳”病的发病率将近50%，若是就某个发病猪场来说，蓝耳病的发病率可高达90%以上。去年夏秋“蓝耳”病再度暴发，导致该县生猪死亡1200多头。较高的发病、死亡、淘汰率使一部分农民不敢养猪，有的农民就干脆不养猪。

由盛及衰的兽医站

k县乡镇畜牧兽医站（以下简称兽医站）在2000年以后基本陷入瘫痪或半瘫痪状态，农村多年来形成的畜禽防疫体系几近瓦解。

记者专门到k县一个大镇的“兽医站”考察。镇上的人告知记者，兽医站已废弃多年了，听说镇领导还有意卖掉。打开锈迹斑驳的大锁，只见几张桌子上积了厚厚一层灰尘。在办公室的一角堆放了五箱尚未开封的禽流感疫苗，另一角放着一台早已废弃的电冰箱，在冰箱上散乱放着一些过期的口蹄疫药苗。该站兽医员告诉记者，这些疫苗是去年从县里拿来的，一支都没有打，口蹄疫苗只打了牛，猪没打，还有很多废弃的口蹄疫苗放在别的地方。按规定这些没使用的疫苗要挖坑埋掉。

在办公室正前方墙上有一行已经褪色的红字：“站兴我荣、站衰我耻”。一侧墙上贴了10多张各种奖状，另一侧墙上贴了许多防疫宣传画。现在只有这些历史陈迹还展示着这里曾经的红火……

在K县养猪业兴旺发达的时候，生猪防疫工作及生猪养殖技术的推广也非常红火，这一局面得益于基本健全的生猪防疫服务体系。K县一位分管农业的领导告诉记者：“当时，政府非常重视生猪养殖业，尤其是生猪等畜禽防疫工作更是提高到了政治任务的高度，生猪防疫服务的机构、人员、经费都有保障。”

K县的兽医站早在1956年就已建立， 同时逐步设立了村级防疫员，县、乡、村三级畜牧兽医、防疫服务体系初步确立。当时中央和地方各级财政共同负担建房、工资及防疫费用，对农户每头猪收几毛钱作为补助。70年代中期起实行“三包”（ 即包医、包、包防疫），“三包”费每头猪10元、牛4元。80年代一些乡镇把“三包”改成“四包一扶助”（即增加包药和死了猪每头赔50元）。“四包一扶助”费为每户20元或每头10元左右，通常在生猪出栏时收取。在人员方面，乡镇兽医站兽医人员，在五六十年代基本上都是父传子或师授徒的“土郎中”，七十年代后一批兽医专业的毕业生进入其中，过去的一些大队干部也转岗进入兽医站。经过上级业务部门组织的短期培训班，他们基本上都取得了农民技术员证书。

1985年，《家畜家禽防疫条例》实施后，每年坚持春、秋两季防和平时补针结合，注射牲畜口蹄疫（本地称五号病）、猪毓障碍综合症、猪瘟、猪丹毒、猪肺疫等疫苗，同时严格坚持四大检疫。当时，各级政府十分重视生猪疫病防治工作，除社办公助经费外，还有50%的屠宰税返还（每年大概有10～20万），给县农业局作为兽医工作经费。

由于农民养猪多，服务收入颇丰，兽医站办得很红火，乡村兽医人员积极性也很高，长年走村串户，爬山涉水，风里来雨里去，毫无怨言。那时生猪防疫工作做得过硬，防疫密度都能达到98%～100%，发病率控制1～2%，生猪死亡控制在2%左右，一些重大疫情得到了有效控制。k县兽医人员对当时的情景还非常怀念：“当时兽医站经费足，药苗都不要钱，经常开会办培训班，每年都要对乡镇兽医站工作进行检查评比，乡镇兽医人员工作起来热情很足。”

但是，90年代之后，随着国家机构调整，全国各地相继出现了给乡镇农技推广机构“脱钩”、“断奶”的现象。1993年，《农业法》和《农技推广法》出台，乡镇兽医站改成股级全民所有制事业单位。按规定兽医站应当落实“三定”方案并将工作经费纳入财政预算，但K县兽医站仍然是自收自支（除农技站外其他涉农站所亦如此）。1993年7月2日，国家六部委联合《关于稳定农业技术推广体系的通知》，K县乡镇七所八站除兽医站外的正式人员均吃上了皇粮（全额或差额财政拨款），只有兽医站自收自支直到今日。同时，国家开始了较大规模地从乡镇站所聘干或转编工作。K县16个乡镇兽医站先后有24名兽医员转为聘用制国家干部，另有7名转为全民所有制职工。到2001年，全县乡镇兽医站有职工87人，其中招聘制干部24人。

90年代中期以后，以农民负担过重为主要特征的三农问题凸显， K县实行多年的兽医“三包”服务制度难以为继，随之生猪疫病防治工作也开始走下坡路。一是因为农民外出打工人员增加，养猪数量逐渐减少，相应地服务收入也大幅减少；二是农民拖欠税费情况越来越严重，“三包”费难以足额收缴；三是监管部门把“三包”费当成农民不合理负担，要求取消或改变服务方式。到2000年全县除一个镇外，全部取消了“三包”服务，兽医放开。在这种情况下，乡镇兽医站几近解体或名存实亡，兽医各项公益服务全面萎缩。

上头抓紧，下面应付

生猪防疫工作由于上头抓得紧，下面只能搞应付。据记者了解，应付程度取决于乡镇的重视程度，其实就是看乡镇肯出多少钱。有的镇继续搞“三包”，镇里每年又给5000元钱给兽医站做补助，这个镇的防疫工作就做得比较好，但大多数乡镇不愿出钱或出得太少，防疫工作就差。根据记者在K县4个乡镇调查，生猪各种疫苗的防疫密度平均只有50%左右（春、秋防猪瘟、猪丹毒防疫密度高一些，在70%左右），而其他生猪保健、良种及饲养技术推广等根本没人管了。防疫密度降低还有一个因素，这就是兽医的“留病养医”，因为防疫做不好，猪就容易得病，猪容易得病，兽医自然可以通过治疗增加收入。

乡站如此，县站也好不到哪里去。没有工作经费，只有靠向乡站收点疫苗保管运输费应付招待费等日常开支，县站甚至把上面配给保存疫苗的冰箱等设备也卖了。已有的很多设备也长年废弃在那里，没有发挥作用。乡站瘫痪了且改成“以乡管为主”，县站不想管也管不了，下面畜牧生产统计漏报、乱报或不报成为正常现象。防疫工作上面抓得紧，只好应付一下，把疫苗分下去，打没打管不了那么多。还有兽医兽药市场也很混乱，无证游医参与和治疗的现象很普遍，甚至有人既医人又医猪……

乡镇兽医站几近解体，生猪疫病防治体系差不多瓦解，防疫密度下降，生猪发病和死亡率必然大大提高。K县县兽医站提供的情况是，生猪发病率由过去的4%提高到现在的15%，死亡率由过去的1.5%提高到现在的10%。不仅一些重大疫情频繁发生，就是过去一些控制得较好的常见病也反复并大面积发生，如猪瘟、猪链球菌等。如东坪镇东坪村2005年初到10月，因猪瘟和猪链球菌死亡生猪66头，另一个上山村死亡生猪38头。

重大疫情频繁发生以及基层兽医体制存在的问题，引起了中央政府的高度关注。为了缓解重大疫情频发，1995年财政部下发了《关于财政支持农业技术推广的若干意见》、1999年农业部等下发《关于稳定基层农业技术推广体系的意见》，2005年国务院下发了《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，2006年9月江西省人民政府也下发了《关于推进畜牧兽医管理体制改革的实施意见》。但记者了解到，这些政策都落实得不够理想。2004年的乡镇综合配套改革，把乡镇涉农公共服务机构合并成为一个“农业综合服务站”，就设立了检疫防疫岗。运作两年来，农业服务机构行政化现象更为严重。乡里把服务站人员当成普通乡干部使用，主要精力用在做中心工作上，如搞林改、搞计划生育等。某乡综合服务站的兽医员竟安排在公路上守卡。

生猪疫病防治滑坡根源何在

造成我国生猪疫病防治工作滑坡的原因是多方面的，它既是在社会转型时期诸多政治经济因素共同作用的结果，同时也折射出在社会转型期社会管理中一些亟待解决的问题。

一是“三农”工作边缘化。尽管在各种政治报告、政府文件中“三农”地位不断提高，但其实际地位却是处在边缘化过程当中。因为在以GDP论英雄的时代，农业对GDP和财政收入的贡献很小，不能给地方政府带来立竿见影的政绩和经济好处。一位市主要领导曾公开表示：各级领导的主要精力要用在主攻“两区”（城区和工业园区），农村工作只指导指导就行了。记者感到，在当今真正重视“三农”的人在两头，即底层和高层，前者从自身利益出发，后者从国家（政治）利益出发。在目前以资金扶持为主要内容的惠农政策当中，出钱的也主要是中央，尽管地方政府在中央强令下也要出钱（配套资金），但地方主动性出钱不多。“三农”工作本已边缘化，在这种情况下，生猪疫病防治工作滑坡便成为必然。

同时，农业领域信息传递和受阻情况严重。K县黄水镇现在仍然坚持实行生猪“三包”，这个镇的生猪防疫工作做得好，生猪防疫密度达到90%以上。但是镇兽医站的兽医告诉记者，这个镇的口蹄疫苗只能打三分之一，其余的疫苗挖坑埋掉。打得好的乡镇要浪费三分之二，那打得不好地方要浪费多少？为此记者专门到县兽医站进行了调查。县兽医站负责人告诉记者，疫苗可能是上面按统计部门上报数字分配的。然而K县2006年统计局上报生猪存栏和出栏数量超出实际数量的30%。以此作为分配疫苗的依据，导致如此浪费不说，还导致真正需要疫苗地方得不到疫苗，向决策层和公众传达了不真实的信息。

三是社会治理结构不尽合理。在我国，由于体制外的组织资源严重不足，有关信息的传递和主要依靠体制内的组织。体制内承担生猪生产信息传递和的组织主要是农业行政主管部门和政府统计部门，然而这两个部门在这方面都存在严重不足。首先是现行体制和机制的原因，在目前条件下难以获得准确信息；其次是在得到信息后出于保护地方产业和干部政绩，不能及时向上传递和公布信息。据知情人士透露，在去年农业部门向高层报告全年生猪存栏数是与上年持平的，统计局农调总队向高层报告生猪存栏数是下降10%，而农调总队内部掌握的实际存栏数下降40%。

四是政策前瞻性、预见性不足。去年猪肉价格暴涨，财政部旋即出台了八条扶持生猪生产的措施。然而，生猪生产有周期性，现在的措施见效至少在半年之后。农民反映，财政部出台的八项政策为什么不能提前一年送给农民？这些问题凸显政策的前瞻性和预见性不足，而政策前瞻性、预见性不足的原因则在于我国政府在决策科学化、民主化方面还有欠缺。在生猪疫病防治政策制定方面，主要是对基层调研不够、情况掌握不透等。

五是乡镇改革出现偏差。就乡镇机构而言， 五次机构改革无论是外延式的改革还是内涵式的改革都远没有达到目的，在某些方面甚至走到改革的反面：越精简越膨胀或明减暗增、政府公共服务水平在许多方面反而削弱。事实上，近数年来基层政府越来越公司化了，GDP成为“公司”的营业额，财政收入则是“公司”的利润。1984年撤社建乡以后，乡镇政权建设科层化治理趋势汹涌而至，十多年间，乡镇七员八员变成七站八所，人员迅速膨胀，企业性、服务性机构变成政府性、准官僚性机构，农民身份变成干部身份。技术干部吃上皇粮没了后顾之忧，也没了进行技术服务的动力。这些机构的主要工作是围绕着政府“中心”工作来转，技术员越来越象“乡干部”了。农业综合服务站中的兽医员去动员农民种烟、搞计划生育、上公路检查站守卡就是这一改革的结果。

采访手记：记者采访的K县位于江西南部地区，其传统农业的支柱产业就是种粮养猪和砍树。近年来，由于养猪效益低、生猪疫病防治工作滑坡等原因，这个被称作“猪粮经济”的农业县，从生猪输出产地变成了生猪净调入地。可以说，k县是当前生猪疫病防治现状的一个地方典型样本。如何扭转当前生猪疫病防治工作被动的局面？这是摆在各地政府机构十分重要的一件事情。

记者了解到，江西各地正进行基层兽医体制改革，在这次改革当中，首先学习和借鉴湖北“以钱养事”的经验：乡镇兽医公益，即防疫、品种改良、新品种、新技术引进、试验、示范、推广、畜牧生产统计等由政府买单。乡镇兽医人员不转变身份、不拿固定工资，其报酬按其提供公益服务的数量和质量获取。乡镇兽医人员的服务数量和质量由村组干部和养殖户评定。其他经营，即畜禽诊疗、饲料、兽药经营等服务职能放开。

在“以钱养事”改革难以全面推行的情况下，记者采访的很多一线工作者提出，江西许多地方的兽医“三包”制度，是基层兽医人员在长期实践中摸索总结出来的，实践证明这项制度行之有效。对这样的制度，应当根据新的形势不断加以完善。

很多一线工作者告诉记者，从国家宏观层面讲，国家应建立若干动物疫病监测实验室和动物疫情测报站，各级严格执行月报、季报、年报和紧急疫情随时上报制度，杜绝压报、瞒报疫情的现象；制定重大动物疫情防治规划和应急预案；落实地方重大动物疫情防治及应急控制所需经费，做好防疫物质储备，及时下拨各种疫苗，疫苗数量应按实际饲养量确定，杜绝浪费现象。另外，要改善乡镇兽医站硬件条件，为乡镇兽医站建办公室，并为其配备必要的技术设备，如冰柜、电热炉、铝制煮沸消毒锅、消毒喷雾器等常用仪器设备。同时，村防疫员也要配备一些必要的技术设备。并要加强乡镇兽医队伍建设，规范和整顿兽医兽药市场，打击和取缔无证行医的野医、游医以及经营假、伪、劣质兽药及无证经营者。