NGO小额信贷资金困境与覆盖面广度的考察与诠释
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摘 要：国际经验证明ngo小额信贷是缓解农户融资难和扶贫的重要形式，但资金困境是困扰其发展的主要问题。我国NGO小额信贷机构主要依赖不稳定的捐赠资金，缺乏其他合法融资来源。资金短缺直接制约我国NGO小额信贷机构的覆盖面广度，在理论上也充分验证了这个问题。应该通过组建小额信贷批发基金，培育有责任的社会投资者，加强机构自身能力建设吸引外界资金，政府要支持融资渠道创新，达到缓解NGO小额信贷资金困境，扩大覆盖面广度的目的。
关键词：NGO；小额信贷；资金困境
作者简介：周孟亮，男，金融学博士，湖南农业大学经济学院副教授，从事农村金融、现代金融理论与实践研究。
基金项目：国家社会科学基金青年项目“农村小型金融组织‘适应性’成长模式研究”，项目编号：12CJY063；湖南省教育厅优秀青年项目“多目标决策的中国小额信贷机构社会业绩评价及其与财务业绩协同研究”，项目编号：11B059
中图分类号：F830.58 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）06-0076-07
一、NGO小额信贷资金困境：一个世界性难题
从国际小额信贷发展来看，小额信贷最初是与由外部力量发起的非政府组织（NGO）执行的贷款计划有关，随着发展的不断深入，小额信贷机构出现日益多元化局面。从总体上说，小额信贷机构分为正规金融机构和半正规金融机构，前者主要为商业银行、国有开发银行、邮政储蓄银行、信用合作社和一些非银行金融机构，后者主要以NGO小额信贷机构为主。目前国际上反映小额信贷机构扶贫状况和判断社会目标是否出现偏移的指标主要有：女性借款比例，每名员工对应的借款人数、人均贷款规模、人均贷款规模占人均GNP比例，前两个指标数值越大表示社会目标执行情况越好，后两个指标数值越小表示社会目标执行情况越好。表1为2003年国际上不同机构类型的小额信贷绩效比较，从中可以看出，NGO小额信贷机构女性借款比例达到73.6%，人均贷款规模为335美元，人均贷款规模占人均GNP比例为36.1%，每名员工对应的借款人数为154人。而且NGO小额信贷机构贷款组合风险大于30天比例为1.8%，大大低于其他类型小额信贷机构的指标数值。从这些常见的扶贫绩效的指标可以看出NGO机构不仅在完成服务穷人的社会使命上优于其他类型机构，在贷款质量上也要好些，表明NGO小额信贷是最有效和适合穷人的组织形式，曾经为国际扶贫工作做出了很大贡献。
然而，NGO小额信贷机构发展过程中资金困境问题也十分突出，资金大部分来源于外界捐赠资金，由于它们属于一般法律注册实体，不受制于银行或金融管理者的监督，法律地位禁止吸收公众储蓄。表1也显示NGO小额信贷机构能够获得的自愿储蓄规模也很低，不像商业银行、信用合作社等机构那样能动员公众储蓄，具有很强的杠杆工具。另外，NGO小额信贷机构不完善的所有权结构让它们获得非捐赠资金来源也很难。为了克服资金困境，20世纪90年代末期和21世纪初期以来，一些NGO小额信贷机构转型为接受国家正规监管的金融机构，通过正规化使NGO小额信贷机构可以从更多渠道获得资金，增强权益杠杆能力，创造更加稳定可靠的资金基础。
1993年我国开始借鉴孟加拉乡村模式建立非政府组织形式的NGO小额信贷机构，经过多年的发展，NGO小额信贷在2003年达到高峰，在我国局部地区取得了较好的效果，但近年来发展出现萎缩趋势，NGO小额信贷机构数量从最高峰的300多家到现在仅剩下100来家。我国NGO小额信贷在发展过程中存在诸多问题，其中资金短缺问题尤为关键。[1]国际援助资金和社会捐赠资金一直是小额信贷机构主要资金来源，政府投入和商业化融资资金非常有限。根据我们对中国小额信贷联盟网站数据的整理，我国NGO小额信贷在20世纪90年代成立初期，国际援助资金占比71.7%，社会资金捐赠占比为6.5%，这两部分占了绝大部分资金来源，政府投入资金占比只有19.6%，商业化融资仅为2.2%。到21世纪初期，国际援助资金占比为70%，社会资金捐赠占比为10.6%，政府投入资金占比降到12.8%，基本不再有商业化融资。这说明：（1）随着中国经济迅速发展，多数国际援助机构认为中国综合国力逐步增强，国家有能力解决自己的贫困问题，因此国际援助机构对NGO小额信贷的资金援助逐步减少，而且大多都是提供给规模大，综合实力强的NGO小额信贷机构，刚刚成立没多久的小型机构很难得到资金援助。（2）受庞大体制所限制，政府一般很难对NGO小额信贷及时做出投资回应[2]，一般只是在NGO小额信贷机构成立初期给予一定资金支持。（3）从商业化融资渠道来看，NGO小额信贷机构自身经营规模较小，一般服务于那些被商业银行认为缺乏商业价值、利润很低的区域，不能激发商业银行的兴趣，且商业性融资的成本较高。当前，国内有少数银行为NGO小额信贷机构提供有息贷款支持以拓宽其融资渠道。国家开发银行支持国家扶贫基金会扩大小额信贷本金规模，为其提供优惠贷款。中国农业银行与渣打银行也与国家扶贫基金会合作，把资金批发给扶贫基金会，扶贫基金会再向贫困农户提供小额信贷。但这些资金合作关系的建立与国家扶贫基金会具有较强的政府背景是分不开的[3]，这条融资渠道对大多数NGO小额信贷机构来说都不太现实，只有很少的小额信贷机构能够得到商业性融资的支持，无法从根本上满足大多数机构对资金的需求。
NGO小额信贷机构因无合法地位，没有制度性融资来源，很难从商业机构借款。受机构盈利能力的影响，自我积累资金也很有限。在资金捐赠者的权益得不到保证、投放资金效益不佳以及资金使用透明度不高的情况下，NGO小额信贷接受外界捐赠资金越来越少，容易形成一方面机构缺乏吸引资金的能力，另一方面自身资金不足和捐赠资金越来越少的双重困境，进而形成一个恶性循环，对NGO小额信贷机构可持续发展和扩大覆盖面广度造成极其不利的影响。
二、我国NGO小额信贷覆盖面现况考察
我国现有的100多家NGO小额信贷机构总余额不足20亿元，不及商业银行向一家中型企业提供的一年综合授信额度，与我国现在约有1000个国家级和省级的扶贫开发重点县和近亿的贫困人口相比，更显得微不足道。国内NGO小额信贷具有代表性的是中国扶贫基金会系列、中国社科院扶贫合作社系列和联合国开发计划署系列，我们对这些代表性小额信贷覆盖面进行现况考察。
（一）中国扶贫基金会小额信贷项目（中和农信）覆盖面
中国扶贫基金会一直秉承为穷人服务的宗旨，在信贷机制和业务方面不断创新，表2为近几年中国扶贫基金会小额信贷项目的覆盖面情况：2011年有效客户数突破10万户，2012年达到13万户，在国际小额信贷社会绩效评级中处于中上水平，全年贷款额突破10亿元。2012年在国内共投入扶贫发展资金16.42亿元，其中发放小额贷款13.5亿元。从表2中可以看出中国扶贫基金会对妇女的扶贫力度还是比较大，从2009年的77.33%上升到2012年的93.10%，这表明在服务深度上越来越好。为了反映它的覆盖面广度，我们根据覆盖人口数与全国贫困人口比例来计算，发现中国扶贫基金会2009年覆盖我国贫困人口的比例为30.30%，2010年最高达到61.73%。由于贫困统计标准的变化，2011年覆盖面广度大幅度下降到18.01%，2012年覆盖全国贫困人口比例为27.06%。从以上统计数据看出，总体来说中国扶贫基金会的覆盖面广度还是不错的。但作为由国务院扶贫开发领导小组办公室主管的国内最大的NGO小额信贷机构，中国扶贫基金会具有很浓厚的政府背景，在政府的“牵线搭桥”努力下，近年来获得了不少资金，但相对于我国当前存在的近亿的贫困人口来说，它在覆盖面广度上有待进一步提升。
（二）扶贫经济合作社小额信贷覆盖面
扶贫经济合作社中的易县、南召、涞水和虞城是试点较早发展较好的扶贫机构，表3为从2001年到2011年这四个合作社小额信贷项目的基本情况，它们的贷款余额基本呈上升趋势，而且保持了较高的还贷率，运作状况朝着健康、可持续方向发展。但从它们的覆盖面广度来看，这些扶贫合作社活跃客户数波动较大，整体呈下降趋势，反映出本世纪以来她们的覆盖面广度受到很大的影响。特别是易县和南召的扶贫合作社客户数量下降较大。另外，根据我们搜集的资料，扶贫社每年活跃客户数相对此县的贫困人口来说，覆盖面广度比例很低。南召县截止2007年底有50 000余户贫困户，而南召扶贫社只扶持了6千余户，占总贫困人口的12%，其余的88%贫困农户尚未扶持，存在很巨大的扶贫空间。2011年涞水县仍有135个贫困村，有近10万贫困人口，而涞水扶贫合作社活跃客户数在2100左右。总之，整个扶贫经济合作社的覆盖不广。
（三）联合国开发计划署小额信贷覆盖面
1994年，联合国开发计划署开始在中国发展小额信贷。表4是其中四个协会小额信贷项目贷款余额、覆盖面以及还贷率的基本情况。从所统计的数据来看，她们的贷款余额基本呈上升趋势，还贷率较高。内蒙赤峰协会专门针对妇女发放小额贷款，截止2011年底，该协会贷款余额为1431亿元，活跃客户4574户。2011年贵州兴仁协会贷款余额507万元，活跃客户数2852户，其中妇女占贷款户数的90%，覆盖面较深。从表中可以看出四川仪陇协会近年来贷款余额、活跃客户数量和还贷率波动浮动较大。甘肃定西项目的活跃客户数量一直处于较低水平，2011年活跃客户数1584户，而当年该县贫困人口数量达到11万人，可以看出该项目的贫困覆盖面广度很窄。总之，这四个协会操作可持续性较好，贷款质量一直保持很高水平，还贷率相对较高，总受益人口不断增加，但与我国其他NGO小额信贷机构一样，在覆盖面广度上都处于相对较低水平。
综上所述，国内三大类型代表性NGO小额信贷机构贷款余额总体上不断增加，还贷率也保持较高水平，一些小额信贷机构对妇女的支持率也很高，在覆盖面广度上表现较好，表明它们在为穷人服务的信贷“机制”上做出了较多努力，但相对于我国贫困人口对小额信贷需求来说，这些NGO小额信贷机构的覆盖面广度还有很大的拓展空间，目前只是在某些局部地区取得了较好效果。
三、拓宽我国NGO小额信贷融资渠道对策建议
当前资金短缺已成为约束NGO小额信贷行业发展的重要因素，未来应该拓宽NGO小额信贷机构资金来源，继续发挥其服务穷人的优势，这也是我国普惠金融体系建设的重要内容。
（一）明确NGO小额信贷行业定位，吸引外界资金
NGO小额信贷机构在扶贫领域有着其他金融机构不可取代的地位，NGO小额信贷机构亟需明确其发展方向和定位，NGO和商业化小额信贷机构同时发展，适应不同需求，更利于建立一个符合普惠金融原则的农村金融市场。由于赤贫农户没有任何收入来源，也缺乏自我生产能力，只能靠财政满足其基本生活需求。大中型企业资金需求量大，应该由大中型商业银行满足其资金需求。商业性小额贷款公司强调的是其自身的财务可持续性，注重财务指标，把小额信贷作为一种金融业务，并不把自身当作扶贫的一种方式，它们主要为中小企业提供服务。[4]对于农村小企业可以通过抓好农村信用社改革和村镇银行、小额贷款公司等“新型金融机构”的发育，来扩大对于这部分群体的贷款支持。我国要发展真正意义上的小额信贷，要把客户重点放在满足非赤贫农户和微小企业上。NGO小额信贷机构应通过明确定位，吸引更多外界资金，因为NGO机构一般不具有政府背景，也没有政府隐性担保定位的优势，只能通过让社会广泛知道的而且明确的扶贫定位，真正践行NGO基本原则和任务，才能吸引稳定的社会资金。
（二）组建NGO小额信贷批发基金，培育有责任的社会投资者
目前解决NGO小额信贷资金短缺问题最有效的方法之一就是建立以政府为主导，成立NGO小额信贷批发基金。在不允许进行吸储的情况下，建立资金批发机制。各大型金融机构如商业银行、农业银行、农业发展银行等为NGO小额信贷机构提供批发资金。批发基金通过接受外界资金，根据资金来源进行打包、分类，将其作为贷款、捐款或技术支持投向零售NGO小额信贷机构，缓解NGO小额信贷机构在融资过程中面临的弱势地位，它可弱化NGO小额信贷机构的法律地位问题、发挥金融中介功能，吸引社会资金拓宽融资渠道。[5]特别是在NGO小额信贷机构主要依靠外界资金捐赠的情况下，小额信贷机构同时面对众多资金捐赠者，而每一个捐赠者都有自己的项目目标和目标群体，小额信贷机构可能被一些经常难以协调甚至自相矛盾的捐赠者要求所缠绕，批发基金通过集中分配资源可以协调捐赠项目，中和捐赠要求。
2011年国内首支公益批发基金——“普惠1号”NGO小额信贷批发基金，对解决NGO小额信贷机构资金瓶颈问题，推动NGO小额信贷机构的多元融资体系建设具有积极作用。当前我国发展小额信贷批发基金首先应该大力培育有责任的社会投资者，它是批发基金的资金“源泉”，也直接决定批发基金的资金运用方向。[6]社会投资者更容易接受低于市场利率回报的投资，因为他们认为会得到更高和更好的社会影响。据国际小额信贷信息交流中心数据，截至2010年9月，全球社会责任投资资产总额约7.6万亿欧元，欧美社会责任投资主导了全球社会责任投资市场，共计约7.14万亿欧元，占比约达到94%。国内社会责任投资者相对匮乏，起步比较晚，但未来的发展空间很大。投资界需要均衡社会责任投资的利与益，为培育有责任的社会投资者创建一个良好的市场环境并建立有影响力的专业社会责任投资机构。并且，政府部门在社会责任投资市场的建立和培育中的支持必不可少，应推动立法以促进和推动这类市场的快速发展。
（三）小额信贷机构要加强社会绩效管理和自身建设，增强吸引资金能力
基于我国国情和小额信贷发展实际，NGO小额信贷机构在短期内不可能类似于国外NGO机构转型为正规金融机构，也不可能得到法律允许吸收存款，因此外界捐赠资金依然是NGO小额信贷机构的主要资金来源。而外界资金捐赠者一般对资金的运用都有较强的客户针对性和社会目标要求，为了获得更多的外界资金，NGO小额信贷机构应该加强社会绩效管理。因为社会绩效不仅反映机构的财务状况，更重要的是能够反映这种财务状况形成过程中机构与客户、资金捐赠者和员工等利益相关者之间的关系。[7]加强社会绩效管理使机构始终以客户为中心，设计产品和服务更有针对性，惠及更多的目标客户，有助于让外界资金捐赠者和整个社会及时了解机构的发展情况，特别是加深对服务深度和广度的了解。通过对机构社会绩效的了解，那些已经捐赠了资金的投资者可以有效“监督”NGO小额信贷机构的资金运用，另外对NGO小额信贷机构来说，通过产生的示范效应也可以吸引更多正在处于观望状态的潜在投资者加入。
目前我国NGO小额信贷机构正在逐步加强社会绩效考核，但重视力度远远不够，能够有效开展社会绩效管理的很少，需更多提升这种意识，加强对员工社会绩效意识的培训，并借鉴国际经验形成符合自身发展实际的社会绩效评价体系。NGO小额信贷机构除了要加强社会绩效管理以外，还要加强机构自身能力建设来吸引更多捐赠资金。建立有效合理的管理制度，建立完善信息系统，构建对员工的发展和提升等方面激励机制，提高员工的管理能力和水平。建立信息披露制度和工作评估机制，完善自律机制以提高机构公信力。同时使财务以及经营状况公开透明化以营造获得资金的条件。NGO小额信贷机构应该建立一个征信系统，通过评估鉴定农户的信用度，建立农户信用档案，工作人员应拥有较高风险防范意识，及时追踪现有信贷客户经营状况以减少信贷风险。
（四）加大政府扶持，创新融资渠道
NGO小额信贷作为实现普惠金融的重要手段，离不开政府及有关部门的政策扶持。目前我国大多数的NGO小额贷款机构都是以社团法人身份到民政部门进行注册，法律地位缺失是NGO小额信贷发展和扩大融资渠道的最大瓶颈。[8]我们的建议是：（1）虽然我国不可盲目借鉴国外做法将NGO机构转型为商业银行，但可以尝试给予其金融公司等非银行金融机构的法律地位，出台相应的资金规范管理办法，从制度上保证它有合法的融资渠道。（2）鼓励政策性金融与NGO小额信贷合作，由于政策性金融模式与小额信贷模式存在很多共同特性，它们都包含促进低收入地区或者穷人发展的含义，但这两方面资金都不同于财政扶贫资金，必须以按期偿还保证资金使用效率，而且这两种信贷模式要取得效果必须依赖良好的运作机制。因此，可以考虑将政策性金融与NGO小额信贷结合起来，把针对农户的那部分政策性金融资金委托NGO小额信贷机构来运作，充分发挥NGO小额信贷机构接近农户的信息优势和地域优势，也可以保证国家政策意图的实现。（3）政府应该通过政策优惠，牵线搭桥发展小额信贷批发基金，特别是鼓励发展非盈利性的小额信贷批发基金，政府也可以联合商业银行成立小额信贷批发基金，通过加入一定量的政府担保，向NGO小额信贷机构开展批发贷款。（4）政府可以在经过严格考察的基础上，考虑将财政扶贫贷款资金存入一些社会信誉优良＼影响力较大的NGO小额信贷机构，增强NGO小额信贷机构的现金流。（5）政府对NGO小额信贷机构提供税收优惠支持、财政贴息，允许并鼓励开展连锁经营形成规模经济，降低NGO小额信贷机构运营负担，提高可持续发展能力，缓解资金紧张局面。
参 考 文 献
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