咬苹果的第四口

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在现代西方社会，贫困和失业等不再被认为是个人能力低下的问题，政府有责任介入民众生活，帮助生活贫困者，以保障公民在社会生活中的尊严。社会保障制度作为一张“安全网”，也就发挥着日益重要的作用。在现实生活中，社会保障金的发放，可谓量大面广。尽管向每个社会保障金申请人发放与否，并不足以对社会政策整体产生直观的立竿见影的影响，但对个人而言，可能直接影响到他能否享有最低限度的生存和最起码的尊严。因此，就更有必要为社会保障决定设计出有效的复审程序，为人提供有效的救济机制。

社会保障金体系及其裁决过程

目前美国最主要的社会保障金项目是老年人、幸存者、残疾人与健康保险项目以及社会保障收入补助金项目。社会保障金的申请过程大致有这样几步：第一步，首先要向美国社会保障署的区域办公室或分支办公室提交申请文件，启动初步申请；第二步，对初步申请决定不服的申请人可以申请行政机关官员“再考量”；第三步，当“再考量”申请被驳回后，申诉人接下去可以启动由联邦行政法官主持的重新听证；第四步，当对行政法官决定不服时，向社会保障申诉委员会提起申诉；第五步，对申诉委员会决定不服的，可以在60日内向联邦地方法院提讼。作为行政决定的第四道环节，也就是被美国学者称为“咬苹果的第四口”的社会保障申诉委员会制度。

美国的社会保障申诉委员会制度

在1940年1月，当时的美国社会保障委员会内设立了一个由3人组成的申诉委员会，以对裁决者加以指挥和监督，并对其决定加以审查。之后所确立的传统是，申诉委员会的权力直接源自部长的授权。申诉委员会对管辖范围内的所有项目都有完全的独立判断权。申诉委员会的委员从1940年的3人增加到现在的20人。社会保障申诉委员会的委员在入选委员会之前，必须有7年法律执业经历，并曾介入法院或政府管制机构对正式案件的准备、陈述或听证，此前有社会保障领域实践经验的人将会得到优先考虑。申诉委员会委员享受着与行政法官相同的职薪待遇，但他们不受行政程序法的保护。申诉委员会有着一个有力的支持系统，即“申诉运营办公室”，它分为5个案件处理部，下设32个分支机构，并有320名分析师，他们来履行初步审查功能并向申诉委员会委员提出建议。

在美国，并没有明确的法律来规定社会保障申诉委员会的法律地位。更多时候是社会保障署以规章的形式来对申诉委员会的审查标准、审查程序及对申诉委员会决定的诉讼事项加以规定。此外社会保障署还颁布了许多“社会保障裁定”，出版了长达两万页的项目操作手册系统，这些作为解释性规则，并非是对现有社会保障法律框架的改变，而只是对法律中所存缺漏的补充。

对社会保障案件的审查

在行政法官听证后，申诉委员会将在“审查层次”上处理社会保障案件。这又可以分为两种情况。一种是被行政法官所拒绝的申请人不服该决定，向申诉委员会提出“审查请求”；另一类则是并无申请人申诉，申诉委员会径自开展“主动审查”。

主动审查在以下5种情况下，申诉委员会倾向于对社会保障案件依职权进行主动审查：第一，可以从行政法官的裁决中，随机抽取10％至15％的样本，进行主动审查；第二，“靶向”审查，即对某些特定法官的决定予以严格审查；第三，对新出任的行政法官大部分乃至全部决定加以审查；第四，因社会保障署下属其他机构对行政法官决定的“异议”而审查；第五，因政府律师的“暗示”去审查。

在1976年之前，申诉委员会对行政法官的工作进行完全重新审查。目前，根据规章规定，申诉委员会可以以如下5个因素为由，来对案件加以审查：行政法官滥用裁量权；法律适用错误；缺少实质性证据；存在着相当的政策或程序问题，可能会影响到普遍的公共利益；又有新的和实质性的证据提交。其中最常援引的理由当属“没有实质性的证据以支持行政法官的决定”及“提出了新的和实质性的证据”。

一般来说，申诉委员会只能根据前一环节中提交给行政法官的证据做出决定。但是在3种情况下应对新证据加以考量：第一，如果原本没有请人的申请人在申诉委员会阶段聘请了人，那么应对人提交的新证据予以考量；第二，如果在听证和申诉委员会审查间隔期间，申请人接受过医疗检查或治疗，如果这有可能影响损害程度的评价结果的话，则要对其加以审视；第三，如果由于医生或医院的原因，使得在行政法官阶段未能获得所需医疗记录副本时，申诉委员会应对这些医疗记录副本加以考量。

为行政法官所全部或部分拒绝的申请人，可以向申诉委员会提出审查请求。当申请提交超过时限，或者后来申请人自行撤回申请时，申诉委员会则对该案件不予受理；如果申诉委员会确认行政法官的决定和裁定是正确的，则做出驳回请求的决定；如果申诉委员会认为行政法官的工作有缺失，则做出准许请求的决定。

如果申诉委员会准许了申请人的请求，那么它可以有、发还、修正或者确认4种选择。其一，当行政法官已就事实认定做了充分工作，但理解和适用法律有错误，而申诉委员会无须进一步的事实认定就可以做出正确的法律决定时，则以的形式来改变行政法官的决定；其二，申诉委员会作出发还决定，将案件发还给行政法官，责令其进行全新的听证，或重新收集附加证据，或重新给出裁决意见；其三，毋须发还，申诉委员会可以通过部分改变行政法官决定或意见，来修正行政法官的裁决；其四，确认决定则是维持行政法官裁定原样不变，因为促使申诉委员会做出准许决定的问题已经解决，就已再无纠正的必要。

申诉委员会的制度功能

美国的社会保障申诉委员会主要有以下5项功能：其一，政策发展功能。申诉委员会可以较为清楚地了解社会保障署政策和制度实践中常遇到的问题，并有可能通过个案裁决、接受咨询以及参与决策等途径影响社会保障政策的形成。其二，有助于提高案件处理中事实认定的准确度。申诉委员会以其经验和学识，以及对拒绝社会保障给付案件的关注，而提高了事实认定的准确度。其三，政策整合机能。申诉委员会可以经常性的接触到形形的案件，也对所要适用的社会保障法律法规和政策熟稔于胸，委员会通过个案裁决促进了政策整合。其四，一贯性。这又包括“垂直一贯性”与“水平一贯性”。前者是指不同审查阶段的审查者在审查社会保障案件时，应适用同样的程序与法律标准：水平一贯性是指不同地域间的案件裁决处理，应得到同样的对待。其五，合理配置资源的功能。申诉委员会类似于“滤网”，减少了案件向法院的流量，减轻了有限司法资源所要承担的沉重负荷。

可见，在美国的社会保障行政决定的纠纷解决过程中，相当程度上倚重于来自行政系统内部的自我监督和救济。而申诉委员会，作为其中的最后一道关口，成为了针对行政法官决定不服的纠纷解决装置，以其专业化的经验和学识，相对独立和超脱的地位，来对社会保障案件加以审查。

在我国，为社会保障金案件设计出一套较为完备的救济机制，也成为当下迫切的课题。但是这并非意味着，非要将所有围绕社会保障金所展开的争议，都纳入诉讼的范围。应该看到社会保障申诉委员会，并非是通向行政诉讼之路的“驿站”甚或“障碍”；相反它对行政决定的审查范围和强度可以更高，可以给公民带来更为及时有效的法律保护，并节省相当有限的司法资源。或许，在我国社会保障行政体系的变革与创新的过程中，将社会保障申诉委员会制度纳入观察的视野，将是不无裨益的。