论我国绿色信贷法律制度的构建

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇论我国绿色信贷法律制度的构建范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

摘要：国家环保总局(现环境保护部)、央行、银监会联合推出的有关绿色信贷的意见及地方环保部门与金融监管机构出台的实施方案和具体细则比较粗疏，存在制度性和技术，无法有效发挥信贷手段引导促进环境保护行为、规制约束环境违规行为的作用。因此，迫切需要从法律层面系统研究与绿色信贷有关的制度，严格限制向高耗能、高污染的环保不达标企业提供融资。具体而言，应当完善商业银行的社会责任制度，建立贷款项目对环境和社会影响的分类标准，实行贷款项目的环境和社会影响评估，完善银行监管，逐步构建我国绿色信贷法律制度。

关键词：绿色信贷；商业银行；社会责任

中图分类号：DF438.2　文献标识码：A　文章编号：1008-2972 (2009)04-0112-05

为加强环保和信贷管理工作的协调配合，强化环境监督管理，严格信贷环保要求，促进污染物减排，防范信贷风险，2007年7月，国家环保总局(现环境保护部)、央行、银监会联合推出绿色信贷金融政策，《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》。之后，全国20多个省市环保部门与所在地的金融监管机构，联合出台了有关绿色信贷的实施方案和具体细则，要求各银行业金融机构积极配合环保部门，对“高耗能、高污染”的“两高”行业的企业贷款予以限制，甚至拒绝。绿色信贷金融政策的推行表明，环境保护工作正逐步从过分依赖行政手段向充分运用经济手段转变。但是从已经公布的政策来看，相关机构制定的指导性意见和方案都比较粗疏，操作性不够强，有的不具备强制实施的法律基础。因此，迫切需要从法律层面系统研究与绿色信贷有关的制度。

一、在我国实施绿色信贷的必要性

1、实施绿色信贷是商业银行应承担的社会责任

所谓企业社会责任，指企业在谋求股东利益最大化之外所应负有的维护和增进社会利益的义务。企业社会责任的范围很广，如对雇员和对消费者的责任等，当然这其中也包括对环境、资源的保护与合理利用的责任。这一责任不仅关系到当代人类的切身利益，而且事关子孙后代的生存发展，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。因此，无论是申请贷款的企业，还是发放贷款的商业银行都应承担起其自身应负的社会责任。商业银行的行业特性要求其将对经济、社会和环境和谐统一的追求自觉纳入自身发展目标，真诚推动与各利益相关者的互动。商业银行不仅为社会和公众提供金融工具和金融服务，为客户和社会增加价值，更由于其在配置与调控资源上的独特作用，而成为现代经济的核心和枢纽，这就对商业银行的社会责任提出更高的要求。商业银行应承担的社会责任，不应仅限于企业盈利或者纳税，其核心应是通过提供金融专业服务来实现环境保护、节能减排、改进并增加社会福利。因此，要把企业社会责任与绿色信贷作为商业银行的核心理念与价值导向，充分考虑多元利益主体的诉求，调整单纯以追求股东利益最大化为目标的营运思路和模式，履行商业银行的社会责任，保护人类共同环境。

2、实施绿色信贷有利于促进环境保护

虽然国家加大了对高耗能行业的调控力度，但高耗能产业的增速总体依然偏快。由此可见，在环境保护部可以采用的行政手段中，“区域限批”和“流域限批”这两种最严厉的措施能够发挥的作用依然有限。因此，有必要引入绿色信贷这种经济手段来对“两高”等污染企业的迅速扩张加以有效控制。因为，在高污染高排放行业迅速发展的背后，商业银行的贷款对该类行业的发展起到了决定性的作用。企业发展所需资金，除上市公司可以通过股市获得外，其他大部分企业主要通过银行等金融机构来获取。如果能采用绿色信贷相关措施对此类贷款进行严格控制，将迫使污染企业重视环境保护问题。由此，商业银行放贷前的项目审查，应当在对企业信用等资信进行单一审查的同时，增加对企业可能产生的环境责任的评估。商业银行可以结合各方面的评价结果，对环境违规企业的贷款融资从根源上予以限制，从而引导其制定有效措施，增加环保投入，使企业经营活动有利于社会的可持续发展。

3、实施绿色信贷有助于加强银行环境风险控制

商业银行以营利为目的，风险控制在其经营过程中占据相当重要的地位。商业银行贷款的安全性与企业的环境状况之间的密切关系越来越引起银行界和学术界的关注。随着我国对环境保护力度的不断加大，企业环境责任问题日益显现，企业滥用贷款造成环境破坏给银行带来直接或间接的风险不容忽视。有学者认为，这些风险主要表现在如下几个方面：首先，企业因污染致人损害而承担巨额赔偿责任，可能直接导致其还贷能力的降低；其次，企业发生环境污染事故后将面临高额的污染清理费用和行政处罚，可能造成贷款抵押物、质押物价值的减少，从而实际损害到银行的利益；再次，银行作为抵押的受益方或债权人，有产生代替企业承担环境责任的可能。在防范与消减贷款风险方面，我国银行业虽然积累了一定经验，但在审查贷款时仍将重点放在企业的债务、财务、生产、经营情况等传统衡量标准上，关于降低贷款环境风险方面的规定还是空白。而美国、加拿大、英国等国家的商业银行以及一些国际金融机构已经在降低银行贷款的环境风险方面进行了积极探索，并建立起比较完善的环境风险审查制度。因此，我们有必要借鉴先进国家的成功经验，建立我国的贷款项目环境风险审查评估制度，从而保证贷款安全，强化银行的风险控制。

4、实施绿色信贷顺应国际银行业赤道原则的要求

赤道原则是由全球主要金融机构参照国际金融公司的《环境、健康与安全指南》建立的一套自愿性金融行业基准，旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险。该原则倡导金融机构对于项目融资中的环境和社会问题应尽到审慎性核查义务，只有在融资申请方能够证明项目执行对社会和环境负责的前提下，金融机构才提供融资，该原则已成为各国银行可持续金融运作的行动指南。可否认的是，赤道原则已逐渐成为国际银行业实施绿色金融、践行社会责任的统一规则。截止到2009年4月份，全球总共有67家银行和其他金融机构宣布采纳赤道原则。这些金融机构包括世界上大部分的银行、保险公司以及进出口信贷机构等，一般称为赤道原则金融机构，它们广泛分布在各大洲，对全球融资产生举足轻重的影响。仅以美国为例，2007年，在新兴市场所产生的总共746亿美元的债务中，有529亿美元是遵循赤道原则的，占总融资规模的71％。由此可见，赤道原则作为国际上实施绿色信贷的通用准则，已经在各大金融机构中得到充分实践。因此，我国的商业银行有必要根据赤道原则的要求，建立绿色信贷机制，以便顺利地参与国际融资项目。

二、现有绿色信贷相关制度的不足

尽管绿色信贷有利于我国环境保护和商业银行的发展，有关部门也推出一些政策措施，但是，仍然缺乏完善的绿色信贷法律制度保障。

1、缺乏商业银行社会责任的详细规定

推行绿色信贷，是商业银行所应承担社会责任的

必然要求。但是，不论是我国的环境法律法规还是金融法律法规，都缺乏对商业银行社会责任的详细规定，从而导致商业银行对其自身的社会责任认识不足。在2006年1月1日起施行的新《公司法》中，仅仅在第五条提到“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”该规定虽然肯定企业有承担社会责任的义务，但缺乏实际内容，仅具宣示意义，无可操作性，亦非公司承担社会责任的实质性条文。立法的局限性使得企业(公司)社会责任的承担无所归依，在一定程度上导致商业银行等企业在经营管理中对社会责任的忽视。在国内，目前只有兴业银行在今年年初表示将于年内接受赤道原则，但到目前为止，我国尚未有一家银行宣布已正式接受赤道原则。

2、缺乏绿色信贷法律制度保障

在我国银行业监管的法律制度中，缺乏保障绿色信贷实施的相关规定。虽然2005年12月国务院的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第23条规定，“对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔。”2007年7月，国家环保总局、中国人民银行和中国银监会联合的《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》要求对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制，部分省市的环保部门与所在地的金融监管机构联合出台了有关绿色信贷的《实施方案》和(俱体细则)。但是，无论是《决定》、(《意见》，还是《实施方案》和《具体细则》都比较粗疏，操作性不强，有的尚不具备强制实施的法律基础。而多年来银行业贷款所依据的《贷款通则》也因与现状有太多冲突，已越来越不适应当前金融业的发展。2009年1月，银监会在2008年工作会议上就曾表示，《贷款通则》废止工作已经到了最后的审查阶段。由此可见，仅靠现有的政策措施而不着手从制度层面完善绿色信贷的有关规定，将无法实现通过绿色信贷机制遏制高耗能、高污染产业盲目扩张的目标。

三、构建我国绿色信贷法律制度

根据以上分析可以得知，为适应我国开展绿色信贷的要求，必须完善《商业银行法》的相关规定，在《贷款风险分类指导原则》中增加环境风险评估的内容，逐步构建我国绿色信贷法律制度。

1、在《商业银行法》中完善银行的社会责任

目前我国有三大银行法，《中国人民银行法》、《商业银行法》和《中国银行业监督管理法》，其中主要由《商业银行法》规定商业银行的各项基本制度，可被视为商业银行基本法。《商业银行法》第2条规定，商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。第34条规定，商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务。应该可以明确的是，该规定实际上是指导商业银行开展贷款业务的基本规则。“根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务”的要求也暗含商业银行开展贷款必须符合环境和社会发展需要的内蕴。但是，无论是第2条关于商业银行企业法人的界定，还是《商业银行法》第四章有关贷款和其他业务基本规则的所有规定，都没有明确商业银行应当承担社会责任。因此，日后对其修订时，应当在第34条增加银行在贷款时应负一定的社会责任的要求。修改为“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务，承担社会责任。”商业银行之所以要承担以上责任，主要是因为作为企业项目融资贷款人的银行，有义务监督借款人所贷资金的用途，确保这些资金的运用有利于环境和社会可持续发展，控制融资项目可能产生的环境与社会风险。这不仅是社会发展对环境保护、节能减排提出的要求，也是银行业经营过程中控制环境风险，实施可持续金融战略的核心价值导向。

2、建立贷款项目对环境和社会影响的分类标准

商业银行目前对贷款风险的分类主要依据的是中国人民银行于2001年颁布的《贷款风险分类指导原则》。该原则将贷款分为正常、关注、次级、可疑、损失五个等级，这样分类主要考虑的是资产的净值、债务人的偿还能力、债务人的信用评级情况和担保情况，并没有考虑贷款项目对环境的影响可能给银行带来的风险。而不同的项目对环境和社会可能产生不同程度的影响，因此在《贷款风险分类指导原则》中，有必要在常规的风险分类之外，增加贷款项目对环境和社会不同影响的分类，并建立相应的标准。对此，可以借鉴赤道原则的做法。赤道原则将申请融资贷款的项目根据国际金融公司的环境社会筛选标准进行了A、B、C三个等级的分类。其中，对社会或环境可能造成严重的负面影响，并且这种影响是多样的、不可逆转的或者前所未有的显著不良影响的作为A类项目；预计会有有限的不利于社会或环境的影响，并且一般集中在一定区域，大部分是可逆转的并且可以采取措施减轻影响的作为B类项目；对环境产生极为轻微或根本不产生不良影响的为C类项目。而作为具体分类的参考标准，则可以按照国际金融公司制定的《环境、健康与安全指南》来进行，该指南是目前国际项目融资通行的环保标准，对制造业、化工、能源、基础设施等63个行业环境问题、解决方案和标准做了规范，便于指导商业银行、投资者了解各行业的环保要求。如果商业银行能够增加贷款项目对环境和社会不同影响的分类，那么银行在审查企业贷款过程中，就可以采取相应措施，对不同企业给予不同等级的授信额度。

3、建立贷款项目对环境和社会影响的评估制度

(1)贷款申请阶段的环境和社会影响评估

按照贷款项目对环境和社会影响的分类，A类和B类项目属于可能对环境造成较大影响的项目，因此有必要对此类项目贷款的发放和使用进行全程的评估。第一，作为借款方的企业。一方面，在提交贷款申请资料的同时，除了常规的关于企业资质和信用方面的文件外，有义务提供相关资料，对该项目可能造成的环境和社会影响进行详细说明，以供银行方进行评估。另一方面，企业应提出适当的、可令银行方满意的方案，以解决有关项目对环境社会可能产生的不良影响。第二，作为贷款方的银行，应该委托独立的第三方评估机构对此两类项目进行评估。需要说明的是，根据《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》的规定，银行确定某个融资项目是否会存在环境上的风险，主要是基于环境部门提供报告和资料。但是笔者认为，有时环保部门往往会迫于地方政府的压力而做出妥协。因此，银行有义务聘请独立的第三方评估机构根据该项目可能造成的污染进行不同深度和广度的评估。并且，该机构中应包括与借款人无直接联系的独立的环境专家，由他们来审查、评估整个贷款项目中的相关文件以及预期影响，银行根据评估结论决定该项目是否可以获得贷款。

(2)环境和社会影响评估的内容

按照赤道原则的规定，融资贷款项目的环境及社

会评估应该涵盖以下问题：对基准社会和环境状况的评估；对环境和社会有利而可行的替代方案；东道国法律和法规、应适用的国际条约和协议的规定；对人权和社会安宁的保护(包括保障个人使用项目的风险、影响和管理)；对文化财产和遗产的保护；对生物多样性(包括濒危物种、脆弱的生态系统的改善、自然习惯的保护以及自然保护区的识别)；可持续性管理和使用可再生自然资源(包括通过适当的独立认证系统进行可持续资源管理)；危险物质的使用和管理；主要危害的评估和管理；劳工问题(包括四个核心劳工标准)以及职业健康和安全；防火和生命安全；社会经济影响；土地征用和非自愿搬迁；对受影响社区和弱势群体的影响；对原住民及其独有的文化体系和价值观的影响；对现有项目、拟建项目和预计日后兴建项目的累计影响；向利益相关方就项目设计、评审和实施进行咨询；能源的有效生产、运送和使用；污染防治和废弃物最少化、污染(污水和废气)控制、固体和化学废物管理。由此可见，赤道原则有关环境和社会影响评估的内容比较宽泛，作为银行业遵循的一套自愿性金融行业基准，各成员银行在践行这一原则过程中，应当根据各国社会发展与环境状况的不同，制定具体的实施规则。就我国推行绿色信贷政策而言，环境和社会影响评估内容的确定，应当结合现行环境保护的法律法规来进行。比如，我国有关危险物质的使用和管理，固体和化学废物管理等规定，应当成为确定环境和社会影响评估内容的重要依据。

(3)环境和社会影响的动态评估

根据《贷款风险分类指导原则》的规定，银行对贷款项目的风险分类是一个动态变化的过程。商业银行应至少每半年对全部贷款进行一次分类，当影响借款人财务状况或贷款偿还的因素发生重大变化时，应及时调整对贷款的分类。具体到绿色信贷方面，影响借款人偿还贷款的主要因素是企业在使用贷款过程中可能产生的环境破坏风险。即一旦企业在使用贷款的过程中造成严重的环境污染需要承担特殊侵权责任时，该企业有可能被环保部门处以巨额罚款或者面临巨额的民事赔偿，从而加重企业的财务负担甚至导致其破产，直接影响其贷款的偿还，进而加重银行的经营风险。由于贷款企业的经营过程对环境和社会的影响处于动态变化之中，因此，商业银行对贷款项目进行动态评估十分必要，不仅在贷款前需要进行详细的考察，而且需要将评估贯穿于整个项目的实施过程。

从银行贷款合同关系看，企业在与银行签订贷款合同时，有义务附加有关贷款使用方面的承诺性条款。企业应承诺在项目的兴建和运作期间，保证贷款的运用符合绿色信贷的各种要求，并且应该按照与银行约定的格式定期提交由银行专职部门或者第三方专家编制的报告(报告制定的频率应与该项目对环境和社会影响的严重程度成正比，但每年至少应提交一次)。在动态评估过程中，如果企业违背承诺，该项目出现对社会或者环境不利的影响，银行可以立即根据影响的程度采取不同的应对措施。一旦企业的环境状况突然发生不利变化且无法改变时，银行可以不再发放剩余的贷款。如果银行发现企业在生产经营过程中有环境违法行为，经劝阻仍继续该行为时，银行可以要求提前收回贷款。当企业因环境污染等问题可能影响到其还贷能力时，银行可以及时行使抵押、质押等担保权利。但是银行可以为借款方保留其在适当的时候，行使补救措施的权利。

4、建立绿色信贷监管法律制度

在明确了商业银行的社会责任，建立贷款项目对环境和社会影响的分类标准以及实行贷款项目的环境和社会影响评估之后，要保证银行能够真正实施绿色信贷，还必须确立环境风险在银行审慎经营规则中的地位，建立绿色信贷监管法律制度。

中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)作为商业银行的行政监管机构具有对商业银行的运行和风险控制进行监管的职能。银监会对商业银行的监管，必须确立环境风险在银行审慎经营规则中的地位。《中华人民共和国银行业监督管理法》第21条规定包括风险管理在内的银行业金融机构审慎经营规则。第23条规定，银监会应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。但是对于银行业应该如何遵守审慎经营规则，该法并没有加以详述。根据审慎经营规则的定义，风险控制(包括环境风险控制)是其不可缺少的一部分，因此在银监会制定的关于银行风险控制的相关规则中，应该确立企业贷款项目环境与社会影响评估的相关内容，建立银行业环境风险预警机制，从而将商业银行推行绿色信贷作为风险控制的基本内容。根据《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》的规定，环保部门应当将违反“三同时”制度和排污管理的信息及时通报商业银行，商业银行应当根据环境信息严格执行授信制度，对于商业银行违反绿色信贷的行为，银监会根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第37条可以采取相应措施。

参考文献：

[1]卢代富，企业社会责任的经济学与法学分析[M]，北京：法律出版社，2002：96―104

[2]唐斌。薛成容，赤道原则：银行社会责任与可持续金融的行动指南[J]，福建金融，2007，(9)：10

[3]肖晓春，警惕银行信贷的环境风险[J]，银行家，2007，(2)

[4]李瑞民，国际项目融资中的环境与社会标准：赤道原则啪，WTO经济导刊，2007，(6)

[5]何德旭，张雪兰，对我国商业银行推行绿色信贷若干问题的思考[J]，上海金融，2007，(12)

[6]曾，外资银行风险控制法律问题研究[M]，北京：北京大学出版社，2007：187-194

[7]蔡芳，环境保护的金融手段研究――以绿色信贷为例[D]青岛：中国海洋大学，2008

责任编校：瑞生