推进城镇化要循序渐进

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推进城镇化是突破分配难题的重要战略选择，是扩大内需、实现以投资和出口主导向以消费主导转变的关键，势在必行。城镇化是一项复杂的系统工程，不仅牵涉户籍制度等方面的改革，更重要的是它与就业和社会保障密切相关。因此，推进城镇化进程要循序渐进而不能盲目激进。

推进城镇化势在必行

我国经济内部的生产过剩矛盾正在加剧，抑制生产过剩危机的爆发是目前宏观调控的重要任务。但是，按照马克思主义的理论，社会大生产包括生产、流通、分配、消费四个环节，如果只在生产环节做文章，绕过分配环节，不可能解决社会总供求平衡问题。而调整分配关系，解决收入差距不断拉大的问题，意味着要从诸多利益集团手中拿走他们已经获得的部分利益，这无疑是非常困难的，只能采取渐进的方式进行。有关研究成果表明，在我国目前的收入差距中，城乡差距占到60%左右。因此，推进城镇化是突破分配难题的重要战略选择。

实践证明，推进城镇化是扩大内需、实现以投资和出口主导向以消费主导转变的关键。根据测算，城镇化率每提高1个百分点，可以新增投资6.6万亿，将会有一千多万人进入城镇居住和生活，拉动最终消费增长约1.6个百分点，这可以在很大程度上替代我国十万亿的出口。如果城镇化率能提高10～15个百分点，未来我国居民消费率有望提高15个百分点左右，可以创造出数以亿计的需求。如果在20年间让1.3亿农民工及其家属成为城市居民，城市每年需要新建保障性住房650万套，这对钢铁、水泥、建材、家具、家电等57个相关行业将产生重要的拉动作用。由于城市消费型投资会迅速增长，将使得国内消费需求成为拉动经济发展的重要动力，这对扩大内需具有重要意义。

改革开放以来，我国的城镇化进程取得了重大进展。1978年到2012年，我国城镇化率由17.9%提高到52.6%，城镇人口由1.72亿增加到7.12亿。也就是说，在过去的34年中，我国的城镇化率提高了35个百分点，平均每年一个百分点，这无疑是让世人瞩目的大事情。但我国城镇化发展水平仍然落后于同等发展水平的国家，按照一般的国际标准，当一国开始进入工业化中后期，人均GDP达到3000美元以上，城镇化率应达到60%。2012年我国人均GDP已突破6000美元，达到6100美元，但城镇化率才50%多一点儿，与国际标准的差距甚大，推进城镇化进程势在必行。

循序渐进地推进城镇化

推进城镇化是一项复杂的系统工程。如果就业机会不多，大量农民进城后可能遭遇的是大量失业；如果社会保障不足，进城农民的生活质量将难以保证，甚至生活也难以维持。失业加低水平保障的结果必然是产生大规模的贫民窟。我国目前的经济结构中，服务业产值和就业相对于发达国家的水平显得太低。服务业占GDP的比重，西方发达国家一般都达到60%多，甚至超过70%，如美国为75.3%，日本68.1%，韩国55.1%，法国72.4%。而2011年，我国第三产业占GDP的比重仅为43.1%。在服务业难以大发展的态势下，进城农民大量就业就缺乏前提，城镇化的大规模推进就缺乏坚实的基础。

我国的城镇化发展模式与其他国家相比存在诸多不同之处，尤其是政府起主导作用，行政干预非常明显。政府主导的城镇化在一定程度上有利于城镇化率迅速提升，亦有利于对产业发展和人口流向等进行调节。但政府主导的城镇化主要通过下达行政命令、以行政手段影响城市发展，往往产生违背科学、盲目扩张、粗放发展、与民争利等弊端，从而影响城镇化健康发展的进程，甚至会造成重大损失。我国目前的城镇化主要是城市在空间上的不断扩张，即土地的城镇化而非人的城镇化。一些地方在城镇化建设进程中不切实际地大干快上，使得城市的规模越来越大，人口越来越多，环境越来越美，但没有给农民创造多少转变为市民的机会和条件。农民虽然进城了，他们及其子女在就业、求学、社会保障、权力维护等方面，并未享受到与城市居民同等的待遇，即未能成为真正意义上的市民。他们为城市建设作出了贡献，却难以分享城市发展的成果；他们虽然生活在城市，却难以真正融入城市。他们的消费结构并未像城市居民那样，呈现出不断升级的态势，甚至反而表现出低级化以及恩格尔系数逆转的趋势。

由上可见，我们推进城镇化进程要循序渐进而不能盲目激进。循序渐进地推进城镇化进程，其中一个前提，必须坚持工业化先导的发展道路。经验表明，工业化是城镇化的主要动力。城镇化是工业化发展的必然结果，城镇化的发展是与工业化快速发展相匹配的，且城镇化的发展一般会滞后于工业化的发展。以发展工业化或实体经济为前提，以工业化带动城镇化，是城镇化路径的必然选择。对于农民来说，只有当其生产方式从传统农业转向现代工业时，他们才会逐渐放弃原先的生活方式，实现农民向市民的转变，从而产生城镇化的需求。如果为追求城镇化率而推进城镇化，搞城镇化运动，在农民的生产方式未改变之前，就改变其生活方式即赋予其城市生活方式，这不仅有掠夺农民之嫌，而且会导致贫民化的城镇化。

要实施积极的城镇化战略，以适应城镇化发展的趋势。必须建立和完善城市公共服务体系、社会服务和社会保障体系。要加快包括基础设施建设、社区建设和廉租房建设等在内的大中城市的建设，尤其是住房。政府主导建设的保障性住房应该只针对包括农民工在内的城市中最低收入的弱势群体。政府在兴建各种保障性住房的同时，也应鼓励房地产企业开发一批只租不售的公寓楼，按合理的市场价格出售给包括农民工在内的任何有需要的人们；同时加快建设小城市小城镇。与发展大城市相比，同样的土地资源、财政资源在小城市小城镇可以提供更多的就业和税收以及社会发展事业，让更多民众分享到公共服务。要通过政策引导，促使更多的农业人口就地就近转移，为其就近转移创造必要的条件，避免其过度集中到大城市；还要加快户籍制度、土地制度和公共服务体制等方面的改革，推进公共服务均等化，为农民工提供与城镇居民同等质量的公共服务，尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，允许其带着这些权利进入城市，也可按照依法自愿有偿的原则由其自主流转或处置。

要逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇，还原户籍的人口登记功能，全面实施融居住登记和就业、住房、社保、教育等多种服务管理功能于一体的居住证制度，改变城乡二元结构、城乡分治的现状，实现人员自由流动，增强流动人口对城市的归属感，逐步形成与户籍居民接轨的民生福利保障体系。在城镇化的过程中，政府的推动无疑十分重要，但必须以市场为先导，遵循市场规律，推进政府转型，加快形成经济社会协调发展的城镇化新格局，让农民和企业成为城镇化的主体。政府要强化服务意识，消除农民进城的制度障碍，尊重农民在城镇化进程中的参与权与发展权，让农民市民化，而不能让农民“被城镇化”。

作者：江西行政学院工商管理教研部教授

（责编/张立新）