建立与弹性就业相协调的社会保障运行机制

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我国劳动力资源十分丰富，社会生产力发展水平和地区经济差异参差不齐，大力开展弹性就业方式的劳动就业是劳动力得以利用的现实选择，，受技术进步和社会产业发展状况的影响，新经济条件下出现的弹性就业方式急需政府管理的政策调控与配套社会政策的有力支持。

一、现有社会保障制度模式与弹性就业方式存在错位

社会保障制度的改革最初是配合国有企业改革而实行的，但社会保障制度的完善却遭遇了国有企业进一步深化带来的巨大冲击。现有社会保障管理模式已经不能适应就业方式多样化发展的需要。下岗职工中有一类人一直看着原单位，指望能重回固定的工作岗位；还有一类则自己干着活儿，又去领一份下岗职工生活补贴，在补贴资金有限的情况下，他们占用了相当一部分。受传统观念影响，人们往往认为只有在国有、集体企业有份相对稳定的工作才算就业，而自我雇用如修鞋、摆摊、临时上等非正规就业都不算就业。统计表明，1997年单位从业人员的比重是74．4％，2000年则降低到54．6％，三年下降了19．8％个百分点。从事个体经济、社区服务等灵活就业的比重已上升到45．4％，这一趋势还在不断发展。一种可能的情况是，即使下岗职工已经自谋职业、甚至成了 “大款”，只要仍由单位保存档案，便仍然被看作是下岗职工，在一定期限内可以领取下岗职工最低生活补贴。出现这种情况的根本原因在于将稳定的劳动关系作为就业的标准，职工下岗后不找到稳定的工作便不算作正式就业。因此，需要根据就业方式的多样化发展状况，更新对就业的认识。适应市场经济机制对劳动力市场的需要，弹性就业概念顺势而生。提出弹性就业也是就业，其直接的便利在于劳动人事关系将会成为一种较为简单的工作雇佣关系，就业的界定更为准确。弹性就业的发展对社会保障制度的管理创新提出了新的需求。其本质是要求适应弹性就业需要创新制度安排，特别是与弹性就业相关的一系列法律法规、管理制度、社会保障服务的创新或调整。

弹性就业人员中有相当部分数量的下岗职工，而目前下岗职工人数并没有被统计到城镇登记失业率中，也容易使劳动和社会保障部门发生错觉，低估未来的失业压力。更突出的问题是，近几年来，一些行业和企业迫于经济结构调整及不景气条件下的下岗压力，对部分接近退休年龄的职工采取了提前退休而非下岗的处理方式。这种做法虽然在一定程度上缓解了下岗的压力，也有利于保护部分老职工的利益，但是却大幅度增加了对养老保障和医疗保险体系的压力，加大了社会保障基金的缺口。此外，由原企业继续给下岗职工缴纳养老、医疗等保险费用，固然体现了政府对历史问题的负责态度，有利于稳定下岗职工队伍，但由于企业本身经济上也不同程度地存在困难，有关保险费用大都是按照最低缴费基数交纳的，在一定程度上增加了对养老保障和医疗保险体系的压力。

目前对弹性就业有许多不同的看法，劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组的研究报告将灵活就业看作是包含弹性就业在内的非主流就业方式的就业形式的总称，并不把弹性就业作为一种独立的就业方式。这样界定有失偏颇。一般而论，弹性就业是指工作时间安排多样、收入水平与工作场所灵活的就业形式，尤其是以工作时间富有弹性为主要特征的就业安排，包括非全日就业、临时就业(如短期就业、季节就业、承包就业、传呼就业、独立就业)、派遣就业(雇佣型派遣就业和登记型派遣就业)、钟点上等。相对于全日制就业形成而言的，目前我国城镇已广泛存在着弹性就业现象。

二、弹性就业发展对社会保障制度的创新需求

1．弹性就业人员实际面临的社会保障问题

总的来看，由于目前的劳动力市场环境推动了弹性就业的发展， 弹性就业的数量增长较快，客观上需要迅速建立与弹性就业相适应的社会保障服务。相关的社会保障调查证实了这一判断。中国工运学院课题组于2001年7月对辽宁省鞍山市的弹性就业的社会保障情况进行调查。该调查所界定的弹性就业人员，是指以弹性就业形式实现就业，并且符合以下情况之一的城市和外来劳动者：(1)末与现就业单位，包括正规用工单位、个体工商户、社区、居民家庭等，建立正式劳动关系，但在现就业单位中以各种形式实现就业的人员；(2)作为劳动关系在企业劳务中介组织的派出人员，到其它用工单位以多种形式实施就业的人员；(3) 已与现就业单位建立了正式劳动关系，但以多种就业形式实现就业的人员。调查结果发现：第一，弹性就业者的劳动关系复杂而不规范，普遍收入偏低且缺乏保障。处在新旧体制交替的过渡时期，弹性就业者的劳动关系呈现出复杂而无序的现状。目前，劳动关系和档案关系仍在原企业的占绝大多数，达80．0％。此外，档案在职业介绍服务中心(人才交流中心)存放的占12．1％；无劳动关系，档案在街道的占7．0％。在与新的弹性用工单位确定劳动关系方面，订立口头约定的最多，达54．4％；建立书面协议的占12．2％； 由所在派遣企业与用工单位建立劳务协议的只占1．8％。有24．6％的劳动者报告说，他们与弹性就业单位没有建立任何劳务协议，还有7．0％的劳动者表示对此毫不知情。就各项劳动标准而言，弹性就业劳动者的工资收入水平总体偏低。除了社会保障费和其它福利费用外，月工资在300元以下的占46．0％；301--600元的占44．0％；600元以上的只占10．0％。从工作时间看，超时加班加点现象较为普遍。平均日工作时间在8小时以上的占53．4％， 在8小时以内的占46．6％；每周平均弹性工作在40小时以上的占69．4％，在40小时以内的占30．6％。

第二，弹性就业者社会保障权益无法得到保障。调查表明，有47．6％的劳动者表示他们享有社会保障待遇，34．0％给予了否定的答案， 其它18．4％表示不清楚。但是，从社会保障费的缴纳途径来看，由原单位代缴并负担部分费用的在占大多数，为54．9％；由原单位代缴，个人负担全部费用的占29．4％； 由个人到职业介绍服务中心缴纳的占5．9％。另一方面，为职工缴纳社会保障费的弹性就业单位却是微乎其微。其中，由弹性就业单位代缴，个人负担一部分费用的占5．9％；由弹性就业单位代缴，个人负担全部费用的占2．0％。即使是在那些为职工代缴社会保障费的弹性就业单位中，其具体做法也往往带有很大的随意性。其中，每年缴纳一次的占60．0％，每月缴纳的占31．1％，一些企业的缴费时断时续，因而无法使职工的社会保障权益得到有效保障。

第三，弹性就业者福利待遇情况差。有84．7％的职工给予了否定，8．2％表示不清楚，只有7．1％的职工给予了肯定，他们说，企业提供的福利待遇主要是免费工作餐或工作餐补贴(91．7％)，以及交通补贴(8．3％)。

2．建立灵活的社会保障服务势在必行

上述的社会保障调查同样显示，经历了从下岗失业到市场化再就业的历程，劳动者对弹性就业的固有心态和承受能力都发生了相当大的变化，有越来越多的劳动者对弹性就业持积极和务实的态度。在被问到是否打算长期以弹性就业形式实现就业时，有47．4％的弹性就业劳动者给予了肯定，27．2％予以否定，尚有25．4％表示还未决定。劳动者同时提出，以弹性方式就业必须具备一定的社会保障待遇，主张用工单位缴纳社会保障或提供缴纳社会保障的费用(24．1％)以及强调在按规定缴纳社会保障费后，可享受医疗、工伤、养老、失业等各项社会保障(29．3％)，两项合计，占到了53．4％。在社会保障费的缴纳方式上，主张建立个人缴费账户，由用工单位将所需要费用直接划入个人账户的占48．6％；主张用工单位将所需费用交给个人，由个人自己到社保机构缴纳的占33．3％； 主张由用工单位代为缴纳的只有14．3％；还有3．8％主张用工单位将所需费用交给个人所在的派遣企业(组织)，再由企业或组织代缴。与此同时，劳动者对政府和社会机构加强对弹性就业的管理服务寄予厚望。其中，希望政府指定专门的弹性就业管理机构，负责工作时间、工资收入的核定并监督用上单位执行有关协议的占29．7％；

希望职业中介服务机构提供岗位信息并推荐就业的占29．6％；要求社会保障管理机构建立与弹性就业形式相适应的收缴制度的占18．6％；要求政府根据弹性就业岗位需求，提供职业培训服务的占12．6％；主张建立《弹性就业人员管理手册》，记载工作时间、工资收入情况的有9．5％。可见，与弹性就业相关的社会保障需求十分强烈，急需要采取措施创新与社会保障制度，提供必要的社会保障服务。

3．适应弹性就业需要创新社会保障制度可行途径。

就业与社会保障之间存在着相互依存关系，弹性就业的增加既是避免贫困和消除依赖性的可靠途径，也同样有利于巩固社会保障的基础。如果建立弹性就业的社会保障灵活缴费机制，就会增强社会保障基金的保障能力。为了协调弹性就业与社会保障目标相一致，可以寻求改变以往就业和社会保障相分离的政策，而在缴费基数、筹资费率、退休政策以及社会保障待遇给付、防止失业等方面采取相互协调的政策和措施，普遍地采取就业优先的政策和积极的劳动力市场政策来达到弹性就业与社会保障相协调的目的。在可供采取的众多政策措施中，一个关键的环节是建立一种适合弹性就业发展的社会保障参统缴费机制。政策只在缴费基数、缴费比例、一次性缴费月数、参统险种等方面做出原则规定，供需双方均可以随时缴费，缴费的计算要采用更加灵活的方式。而且，缴费程序要简化，可以试行弹性就业个人账户缴费制度。根据就业经历灵活缴费、累计计算缴费年限，可以探索缴费基数定死、各险种一票托收、按季或按年一次缴费等多种灵活的缴费方式，等等。

适应弹性就业人员就业方式多样化的需要，社会保障经办机构要采取不同的社会保险关系接续方式，普遍开设专门窗口；方便职工以个人身份参保缴费。关键是认真核对职工的缴费记录和个人缴费年限等基础数据，规范接续程序。对无固定单位的弹性就业人员和相对集中经营的个体工商户，可以依托街道劳动保障机构和公共职业介绍机构接续和缴费手续。未就业期间，社会保险经办机构要保留其原有的社会保险关系。下岗职工在下岗失业期间达到国家规定的退休年龄的，由保管其档案的单位或部门代其办理申请退休手续。弹性就业人员的就业变动情况要通过一定途径反映到社会保险经办机构，根据不同就业方式的参保方法、社会保险个人账户基金结存情况以及累计缴费(含视同缴费)年限、享受社会保障待遇的条件和社会保障待遇计发办法等情况由社会保险经办机构制发《社会保障缴费接续通知书》，探索维护弹性就业者社会保障权益的途径，使不同类型的弹性就业人员能按照一定规章，享有参与社保的权利。特别是对已具有事实劳动关系的雇主和弹性就业者，必须坚持加强劳动契约管理，正确认识弹性就业者劳动关系和用上形式的特殊性，逐步改善弹性就业者的社会保障权益状况。 三、弹性就业对创新社会保障制度的积极意义

首先，加强弹性就业的社会保障服务是完善市场经济体制的必然要求。

市场经济条件下的劳动力资源必然按照供求的市场规律进行配置，在劳动力供给量大于需求的情况下，弹性就业的迅速发展是劳动力市场供求状态的合理反映。 目前我国新生劳动力资源增长处于高峰期，而每年新增就业岗位只有800万

左右，这与就业需求相差甚远。此外，传统就业结构调整步伐加快，企业兼并破产和重组力度加大，提供就业岗位的能力进一步减弱。城镇单位就业人员继续下降，有必要采取有力措施努力扩大就业，克服就业不充分对我国经济增长产生的不利影响。相比于传统全日制形式的就业方式，弹性就业人员面临着更大的养老、失业、工伤等社会风险，没有适当的社会保障服务将难以保证弹性就业的正当发展。弹性就业对发展经济、激活劳动力市场、拓宽就业空间具有深刻的实践意义，应当把促进弹性就业发展列入政府促进就业的工作目标，按照市场经济的要求规范和引导弹性就业的发展。

其次，弹性就业的发展推动了社会保障制度的创新。

由于促进弹性就业方式的发展是一个涉及多方面法规政策、多种制度以及多个管理部门的系统工程， 因而在发展弹性就业方式的实际工作中依然需要克服许多障碍。传统社会保障制度是以国有企业人员为基础进行设计的，随着多种所有制经济成份的快速发展以及经济社会条件的急剧变化，弹性就业方式已经成为不可忽视的就业选择。然而，弹性就业人员处于原体制之外，其社会保障权益的制度规章相当缺乏，社会保障权益无法得到保证，需要加以特别的关注。现有的社会保险扩覆实践说明，简单地把弹性就业人员纳入到社会保障体系的方案是难以奏效的。应制定专门的法规或行政规章对弹性就业所涉及的一系列问题作出明确的规定，确定弹性就业的法律地位，不仅如此，还要尽快对弹性就业人员的保障作出规定，推动社会保障制度的创新，提供制度上安排措施，鼓励他们参加养老、医疗、失业等社会保障计划。

第三，推动建立一种市场运作的弹性就业社会保障管理模式。

改革开放以来，国有企业的减人增效改革提供了弹性就业发展的较大空间。当企业需要大量劳动力时，弹性就业可以使劳动力得到及时补充，这样就增强了企业的活力。弹性就业方式的发展，弥补了体制上的不足。用人单位和劳动者都摆脱了旧体制的羁绊，可以根据双方的需要以多种方式灵活用上和就业。对于用人单位(雇主)来说，他们可以根据生产经营的变化，及时增减劳动力，从而有效降低用人成本，减少管理费用，提高用人效率。对于劳动者(雇员)来说，扩大了他们选择职业、雇主、工作环境的机会。总体而言，经济结构调整必然会促进劳动力资源的加速流动和重新配置，这便加剧了劳动力供求关系上的总量矛盾、结构性矛盾和体制性矛盾，探索适合弹性就业需要的社会保障模式是应对劳动力市场发展的必然选择。弹性就业是市场经济发展的产物，因此，也要适应市场经济的需要建立弹性就业方式的社会保障制度。责任编辑：王云峰