论抽象行政行为的可诉性

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[摘 要] 我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，无论在理论上还是实践中均存在着诸多的不足之处，致使行政相对人的合法权益难以得到充分有效的保障与救济。基于此，本文将具体论述一下将抽象行政行为排除在我国行政诉讼受案范围之外的弊端以及将其纳入行政诉讼受案范围的必要性，期望能对今后我国行政诉讼制度的进一步完善有所作用。

[关键词] 抽象行政行为；具体行政行为；行政诉讼；孙志刚案

【中图分类号】 D925 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）12-042-1

《中华人民共和国行政诉讼法》采用概括方式、肯定式列举方式以及否定式列举的方式界定了我国行政诉讼的受案范围。其中第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。”由此可以看出，我国通过立法的方式明确将抽象行政行为排除在司法审查之外。在理论研究的基础上，通过实践的总结，逐渐突显出这种做法的不合理性与弊端，因此，笔者认为，依据案件的具体性质，应将抽象行政行为有限度的纳入司法审查的范围之中，而不可全盘的否定。下文具体阐述：

一、明确抽象具体行政行为的含义

抽象具体行政行为是行政法学上的一个学术概念，法学界对其含义的界定也不尽相同，笔者认为，可以从动静两方面加以理解：从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。

二、将抽象行政行为排除在我国行政诉讼受案范围之外的弊端

（一）不利于行政相对人合法权益的保护与救济。将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，实质上是使其享有了“司法豁免权”，法院无权否定违法的抽象行政行为。这会助长行政机关的恣意性，甚至，制定损害公众的行政文件，而法院却不受理对抽象行政行为提起的诉讼，使得相对人无处寻求救济，这不利于保护相对人合法权益，也不符合我国“依法治国”方略的要求。

（二）限制了人民法院对行政权力的司法监督。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》规定可就具体行政行为提起行政诉讼，人民法院可以通过判决的方式对错误的具体行政行为加以纠正，但对做出该错误的具体行政行为所依据的抽象行政行为却无可奈何，行政机关还会据此做出同样违法的具体行政行为。如果法院不能对地方政府出台的行政文件的合法性进行审查，就不能从根本上消除做出错误的具体行政行为的可能性，将导致司法资源的浪费以及对行政监督权不能有效发挥。

（三）违背了“司法高于行政”及“司法最终裁决”的现代法治原则。在法制比较完备的国家，司法权是神圣的，行政权在不具备宪法上的豁免情形时，必须要受司法权的审查。“司法高于行政”以及“司法具有终局性”已成为现代法治国家的一项重要原则。我国现行的行政诉讼制度拒绝将抽象行政行为纳入到司法审查的范围之内，明显违反了该原则。

三、将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性

（一）法律依据。《中华人民共和国宪法》第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这条规定本身就给我国的行政诉讼立法提供了明确的思路和方向：原则上一切行政行为均应纳入行政诉讼受案范围。依据《宪法》的规定，我国对行政诉讼受案范围的界定应当遵循可审查的假定原则，即除法律另有规定的外，一切行政行为都应当受到司法审查的监督。但通过《行政诉讼法》的有关条文规定以及行政诉讼实践中可以看出，我国实际上实行的是不予审查的假定原则，即人民法院对行政行为管辖的权限仅限于法律明文规定的可诉范围以及通过否定方式规定的那些行政行为不可受理，此种方式亦可称为“司法审查法定原则”，这在很大程度上限制了人民法院对行政权力的监督，从而不利于对人民群众权利的保护与救济。

（二）现实需要。孙志刚案：大学生孙志刚因没有携带证件上街，被送进广州收容遣送站，几天后竟然死亡，后经过法医鉴定，被确定为是因毒打致死。对孙志刚进行收容审查的决定虽然是一个具体的行政行为，但该行为却是依据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》做出的。从规范的层次和位阶看，《办法》只是一个行政法规，根据我国《立法法》的规定，限制人身自由的条款只能由狭义上的法律来设定，行政机关没有这个权力，也没有得到相应的授权。

正如郭道晖所指出的那样，行政的专横，大多数情况下是根源于行政立法的专横。某个具体行政行为虽然不违“小法”（行政法规与规章等），而如果这个“小法”本身是违法的（违反宪法和法律等“大法”），其依据这个不法的“小法”所做出的具体行政行为必然也是违法的。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力，对其合法性的审查也更具迫切性和现实性。

综上所述，司法实践中，法院对于当事人的个案救济，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。现行《行政诉讼法》禁止对抽象行政行为提讼，无疑限制了行政相对人对其合法权益的救济途径，司法权如果不能享有对行政权的完整审查权，势必导致司法无能、行政无法的双重恶果，法治便难以达成，“孙志刚”式的悲剧便还会在我们的生活中重演。为了及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有效地监督抽象行政行为，有必要将抽象行政行为尽快纳入到行政诉讼的范围中来。

作者简介：郝圆圆（1989-），女，汉族，黑龙江齐齐哈尔人，沈阳师范大学法学院硕士研究生，研究方向：法学。