建立完善重度残疾人社会保障体系
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在建设残疾人社会保障和社会服务体系过程中,应根据残疾人需求,把残疾人的生活保障等最迫切需要解决的问题作为重点,量力而行,循序渐进,最大限度地发挥有限的资金、人力等资源作用。
济南市残疾人有32.89万,其中重度残疾人7万余人。重度残疾人在基本生活、就业、医疗、教育、康复等方面均面临困难,相当一部分人处在贫困线以下。完善重度残疾人社会保障体系是残疾人社会保障和社会服务体系建设关键所在。
一、历城区重度残疾人基本状况样本分析
历城区是济南市最大市辖区,下辖4个街道办事处、12个乡镇,人口90万。作为城郊区,兼有城区和近郊两种资源,符合济南市东西部发展不平衡市情。经调查统计,所选10个街道、乡镇共有持证重度残疾人2582人,占持证残疾人总数的44%,其中,持证重残人享受低保869人,占持证重残人总数的34%。其中,6个乡镇持证重残人享受低保人数占总数仅为32%,4个街道为45%,同比降低13个百分点。
由于经济发展不平衡、财政转移支付力度不够、社会公益福利服务缺乏等原因,尚未能建立全市范围保障水平相当、残疾人普遍受益、人人享有所需基本服务的社会保障和服务体系。重度残疾人面临的突出问题:
1.保障基本生活的制度涵盖面不广,重度残疾人社会保障率低。调查所选10个样本单位都有一半以上重残人未纳入低生保,农村更有近三分之二未能享受低保。由于低保制度统一按家庭平均收入标准执行(即“家庭捆绑制”) ,残疾人得不到特别扶助,导致应享受低保待遇的残疾人无法享受,已纳入低保的,如果扣除补差部分,实际发放到手的数额更少。重度残疾人在医疗、康复、辅助用具方面必需开支,大大增加了家庭负担,使这些家庭实际生活水平低于最低生活保障。目前除低保制度外,济南市陆续实行的分类施保、城镇居民医疗保险、残疾人大病救助虽发挥一定作用,但由于救助数额有限、医疗保险报销范围窄、相互衔接难等问题,对重度残疾人是杯水车薪,难以形成长效救助机制。
目前重度残疾人基本生活保障大都集中在低保制度上。低保是针对家庭收入不足的一项社会救助制度,仅靠这一项制度无法完全解决重度残疾人特殊需求,虽然也采取扩大救助范围和提高救助标准方法予以优待,但从长远看,这种做法不利于残疾人专项社会保障制度的建立。
2.重度残疾人存在心理问题较为严重。较之一般残疾及健全人心理更脆弱、敏感、承受力低。调查显示,重度残疾人心态低度和谐者占80%;心态中度和谐者占15%;心态高度和谐者占5%。另外“是否享受低保”、“有无职业”、“月均收入”等变量的影响显著,收入越高,则心理和谐程度越高。
3.重度残疾人生存状况远低于社会平均水平,其对社会服务的需求尚无法满足。特别在农村,农业税取消后,免税优惠措施随之消失,导致农村残疾人收入差距进一步拉大。以2006年为例,农村居民人均纯收入5480余元,农村重度残疾人家庭人均年收入低于1000元的占78.1%,低于625元的占41.9%。重度残疾人生活服务和救助扶持供需缺口越来越大。
4.重度残疾人社会保障制度单一滞后。重度残疾人主要依靠原始家庭供养保障模式,而非社会的统筹保障,致使重残家庭陷入贫困的恶性循环。那些无劳动能力的重度残疾人,终身必须有人照顾才能生存,很无奈地依赖着家庭负担,致使多数重度残疾人家庭始终处于沉重的生活和经济压力之下,成为致贫的重要原因。事实表明,重度残疾人不仅造成了本人的痛苦,更对其家庭造成多方面的影响。残疾造成的家庭负担包括直接经济支出和间接经济影响,以及对家庭生活、家属躯体健康、家属情绪心理、家庭成员间的关系和家庭社会关系的消极影响。应该认识到,残疾并非完全是残疾人本人及其家庭的责任,社会也有不可推卸的责任,因此社会理应对残疾人家庭在照料残疾人方面付出的代价给予适当的补偿,并从多层次、多元化的社会制度角度加以明确落实。
(一)制定对重度残疾人的专项补助政策,推动残疾人专项社会保障制度不断转型。全国很多城市已建立重度残疾人困难专项补助金制度,对包括已纳入最低生活保障的重度残疾人每月发给数额不等的专项补助金。根据外地经验,资金筹集采取市政府、市残联、县(市)区政府3家抬的方式解决。按城镇每人每月100元,农村每人每月60元标准,对重度残疾人发放专项特殊补助。在此基础上,应从法规制度角度,促进残疾人专项社会保障制度从社会救助向社会福利发展,从差别普惠逐步向公平普惠发展,从覆盖贫困、重度残疾人逐步扩展到覆盖全体残疾人,逐步完善残疾人社会福利政策。
(二)坚持普惠基础上的特惠,适当提高重度残疾人最低生活保障水平。进一步降低残疾人进入低保的门槛,提高低保制度在残疾人中的覆盖率。残疾人在计算家庭收入时应给予优惠,重残无业等特别困难的残疾人及其家庭甚至可以不计算家庭收入,全额享受低保补助金。完善残疾人低保户动态管理机制,实现残困户“应保尽保”。将重度残疾人低保纳入当地低保政策范围的同时,对重度残疾人的保障标准适当提高10%至20%或者实行全额低保。在康复医疗救助、就业援助、农村新型合作医疗、城镇廉租房政策等方面,也都适当体现对重度残疾人特殊的照顾与倾斜。
(三)建立社会托管托养保障模式。在城市,坚持政府主导,充分发挥慈善机构、社会公益组织、民间社会团体、社会爱心人士的作用,采取公办公管、公办民营、民办公助等方式兴办重度残疾人寄养托管机构。工疗站的设立不仅可以使残疾人得到妥善安置,还可通过劳动回馈社会,也为他们的家庭解除后顾之忧。
在农村,可以建立残疾人托管托养中心,也可以依托敬老院、五保集中供养中心,利用现有社会资源创办残疾人托管托养所,配备医务保健人员,将精神残疾人除外的重度残疾人集中托管托养。经费上,建立残疾人特困保障基金。可以按照重度残疾人家庭的经济状况区别对待,经济条件好的全部由家庭负担;经济条件一般的由县(市)区、乡镇(街道)、村分级适当补助;特殊困难的除由乡镇(街道)、村适当补助外,可以从残疾人特困保障基金中给予资助。
(四)建立城乡统筹的社会救助体系。重度残疾人的社会救助最终也要依赖整个社会救助体系的建立和完善。对此,应当按照“先保险、后救助”原则,基本建立以最低生活保障制度为基础,专项救助制度相配套,临时救助和社会互助为补充的社会救助体系。特别是进一步健全完善当前分类施保、城镇居民基本医疗保险、农村新型合作医疗等现行社会保障制度,坚持区别对待、适度倾斜,整合各类救助资源,统揽各项救助政策,逐步建立并完善重度残疾人的社会保障体系。
(作者系济南市残联党组书记、理事长)