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我国地方政府融资平台(Local Government Platform,简称lgp)始于80年代初期,1994年分税制改革后有所发展,在1997年亚洲金融危机后经历了第一次显著增长,2009年金融危机后为配套落实四万亿投资计划增长迅猛,在加快城市化建设和应对金融危机发挥了积极的作用。不过,如今地方政府融资平台迎来首轮还债高峰,大部分债务偿债集中于2012-2015年,地方政府融资平台面临着偿还债务与新发展的共同挑战。
地方政府融资平台特征
目前,关于地方政府融资平台的调研最详尽的数据来源于2011年审计署对全国政府债务开展的全面审计。根据审计结果,地方政府融资平台呈现如下基本特征:
一、数量巨大,县级政府融资平台占比约70%。截至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家,其中省级165家、市级1648家、县级4763家。
二、债务规模巨大,县级政府融资平台占比不足30%。截至2010年底,融资平台债务总额为49710.68亿元,占地方政府性债务余额(107174.91亿元)的46.38%;省、市、县三级债务占比分别为17.76%、54%和28.24%;政府负有偿还责任、担保责任、其他相关债务占比分别为63.12%、16.38%、20.50%。
三、借款来源以不透明的银行贷款为主,但债券发行规模增长迅速。根据全国政府性债务数据,截至2010年底,79.01%的债务资金来源于银行,发行债券仅占7.06%。
四、以项目融资功能为主,投资运营功能为辅。在6576家地方政府融资平台中,有3243家(占比49.17%)以政府建设项目融资功能为主,1173家兼有政府项目融资和投资建设功能,还有2169家进行其他经营活动,项目建设及后续管理功能不足。
五、资金主要投向市政建设和交通运输领域,超过50%以上资金集中于此。
地方政府融资平台在日常的管理中也存在许多问题:
一、成立时间较短,项目经验不足,部分平台公司出资方多次变动。
二、战略定位不清,或无发展战略和规划,部分融资平台间业务领域存在交叉。
三、中高层管理人员由政府指派,人事关系隶属于政府机关,考核机制不健全,政企不分,多头管理,同时受省政府、国资委等管理。
四、人员素质不高,尤其是投融资方面的专业人员紧缺。
五、管理体制不顺,部分平台存在“先有儿子后有老子”问题。
六、平台内业务复杂,融资平台规模不大但业务呈不相关多元化发展,资源分散。
七、项目资本金难以落实,仰仗土地开发。
地方政府融资平台未来发展
地方政府融资平台在应对金融危机、促进经济发展方面具有重要作用,但同时管理不规范、债务规模过大等也对经济长期增长具有潜在威胁。未来,地方政府融资平台将在规范中继续发展,通过整合重组进一步激发平台活力。
1、进一步推进体制改革,完善城市化建设资金有效筹集机制
地方政府融资平台的出现,根源在于城市化建设资金长期筹措机制尚不健全,呈现出“平稳发展—应对危机快速发展—平稳发展—应对危机快速发展”的特征。自1994年分税制改革后,地方政府财权与事权不对称,而合理的转移支付制度尚未建立起来,尤其是省级以下财权与事权不对称问题突出。金融危机使得地方政府尤其是县级政府事权与财权的矛盾尖锐化,为了保持融资平台的健康发展,中央需进一步推进体制改革,深化分税制改革,完善转移支付制度,尤其是省级以下转移支付制度,分担融资平台承担的政府应履行的基础设施建设功能,从而增强地方政府发展的自,平衡近期与长期发展的矛盾。
2、融资平台迎来偿债高峰,近期面临小规模重组
近期融资平台面临的首要问题是应对2012-2015年的债务偿还高峰。由于基础设施项目投资大、周期长,债务结构与项目期限不匹配,部分债务可能难以按期偿还,如二三级城市高速公路贷款和城投债。
目前,银监会尚未出台融资平台贷款展期政策,但已开展相关研究。难以偿还债务的融资平台由地方政府注入资金、资产,或重组至运行良好的融资平台。由于很多融资平台根据项目而设立,随着项目的结束,融资平台也将关闭退出,相关资源或人员进行重组。未来5年内,融资平台的数量将略有下降。在政策研究成熟推出后,地方政府债务将进行有条件的展期,融资平台债务将以时间换空间,将整个债务期间拉长,凭借经济稳定后形成的稳定财政收入作为最终还款来源,不会出现大面积的违约。
3、融资平台需重新定位,实行差异化管理
未来,融资平台经过大型项目运营历练,专业化水平将显著提高,随着金融危机的结束和融资项目的减少,融资平台将重新定位,根据平台类型进行差异化管理。
目前,从项目类型来看,融资平台项目主要分为公益性、准经营性和经营性,融资平台职能定位较广,承建业务较杂,三种项目类型混营。未来,融资平台需要进一步明确战略定位,定位于公共产品供应,进行资产剥离和重组,将经营性项目剥离成立竞争性公司,引入民间资本,参与市场竞争;公益性及准经营性项目留在融资平台公司内,由地方政府进行补贴,由专业化平台公司来进行管理。
从业务类型来看,主要分为综合性和专业化融资平台,业务领域为多元化或以某项业务为主。融资平台经过项目运营和管理,将呈现规模化、专业化的发展趋势,运作成熟的融资平台将从地域上实现横向整合、从产业上实现纵向整合,综合性融资平台将通过相关资产的剥离与注入更好的实现业务协同效应,从基础设施建设向带动产业升级业务领域扩展,专业化融资平台将通过整合区域内融资平台相关产业资源发挥专业化管理优势。
4、规范融资平台发展,提高投融资效率
融资平台实现持续健康发展,规范运营、提高市场化管理水平、进而提高投融资效率是基础。首先,明确政企分开。明确区分政府主体和融资平台主体,建立明确的产权管理,政府出资,融资平台实行市场化运营,减少行政干预。其次,梳理管控模式。继续深化体制改革,理顺不同层级间融资平台的关系。第三,进行评级和增信。对融资平台开展评级,减少信息不对称,提高平台透明度。第四,探索多渠道融资。从依靠土地财政和银行贷款向依靠项目经营收益和多元化融资转变。
5、融资平台领域扩展,提高地方发展自
2012年中期,各地提出“地方版四万亿”刺激计划,新一轮融资将从基础设施领域向消费、战略性新兴产业领域扩展,对于提高地方自主发展权有积极作用。但“地方版四万亿”瓶颈仍然是资金,投资计划能否有效实施,对地方政府融资平台探索多渠道融资提出了更高要求。没有中央政府的支持,银行贷款将更难取得,融资平台将更多的转向城投债、资产证券化等渠道。为更多获得资本市场融资,地方政府需加大支出公开力度,规范融资平台的发展,同时为引进民间资本创造有效途径,对降低未来地方政府融资风险具有积极作用。
(作者系中华咨询高级咨询顾问)