如何进一步发挥创业投资在实施创新驱动发展战略中的作用

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创业投资是由专业投资机构向投资者募集资金后，对具有高成长性的未上市创业企业进行股权投资并参与其管理、协助创业企业发展成熟后，通过股权转让获得资本回报的投资方式。创业投资是对以商业银行为主体的传统金融体系的发展和升级，对激发经济创新活力、支持创新创业活动具有特殊意义。如果说银行贷款和传统的股票债券融资属于被动配置资源的跟进性、配套性金融服务业的话，创业投资则属于主动配置资源、引领创新和新兴产业发展的战略性、先导性金融服务业。不仅在金融业中处于重要地位，同时也在现代服务业乃至整个产业发展中居于十分重要的地位。

一、创新驱动发展战略对创业投资提出了新的历史性要求

党的十明确提出我国要实施创新驱动发展战略，将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，坚持走中国特色自主创新道路，以全球视野谋划和推动创新，深化科技体制改革，推动科技和经济紧密结合，加快建设国家创新体系，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，促进创新资源高效配置和综合集成，把全社会智慧和力量凝聚到创新发展上来。实施创新驱动发展战略，要求我们着力增强创新发展新动力，大幅度提升科技对经济增长的贡献率，使经济发展更多依靠科技进步、劳动力素质提高和管理创新，这对我国发展创业投资，进一步激发创新活力、增强创新动力、推动科技与经济相结合，提出了更高的要求。

（一）构建以企业为主体、以市场为导向的创新体系要求进一步发展创业投资

我国的创新体系主要根据一定的政府计划，依靠财政拨款、补贴等方式推动，创新主体主要是科研机构而不是企业，难以有效发挥市场优化配置创新资源的作用，成果转化、应用渠道不畅，创新与经济的联系难以真正建立起来。创业投资通过资本纽带将技术、管理、营销等资源聚集到创新企业，真正实现了创新资源最有效的市场化配置。实施创新驱动发展战略，构建以企业为主体、以市场为导向的现代创新体系，必然要求更多依靠创业投资的发展。

（二）经济发展更多依靠技术进步要求进一步发展创业投资

当前我国正处于经济增长方式转变的重要发展阶段。伴随要素供给增长放慢，成本显著上升，以及资源环境约束日益突出，支撑过去30年经济快速发展的传统低成本比较优势正在并将持续弱化，亟待形成新的比较优势和发展动力。实施创新驱动发展战略，目的是要促使经济增长由主要依靠资源投入和人口红利向更多依靠科技进步、劳动力素质提高和管理创新驱动转变。发展创业投资，有利于创新成果转化和科技型中小企业发展，有利于建立将创新成果引入产业和经济的有效渠道，改变对传统劳动密集型企业的依赖，对促进经济增长动力转变有重要意义。

（三）更多依靠战略性新兴产业发展和产业转型升级带动要求进一步发展创业投资

随着世界经济调整和我国经济发展阶段变化，我国产业结构不合理和不可持续的问题日渐突出，加快实现产业转型升级，使经济发展更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，更多依靠节约资源和循环经济推动势在必行。推进经济结构战略性调整，重点在于推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展，加快传统产业转型升级，推动服务业特别是现代服务业发展壮大。实践表明，创业投资是支持创新型企业发展的专业金融形态，是解决新兴产业融资难题的有效手段。引导社会资本集中配置于具有先导性、战略性的新兴产业，实现产业转型升级，必然要求进一步发展创业投资。

（四）在更高层次上参与国际合作与竞争的战略要求进一步发展创业投资

随着国内外环境条件的发展转变，我国对外经济进入了新的阶段，由于传统比较优势逐步弱化，新比较优势形成又面临国际竞争的严峻挑战，要求通过实施创新驱动发展战略，促进创新在新比较优势形成中发挥应有作用。发展创业投资，一方面有利于统筹国际国内两种资源，促进我国参与国际合作，另一方面，通过创业投资对创新型企业的全产业链支持，既有利于我国企业快速成长，提升竞争力，参与国际竞争，也有利于改变我国企业在发达国家跨国公司已经形成垄断的行业单兵作战的不利局面，增强竞争优势。

（五）新兴资本优势形成和更加有效配置要求进一步发展创业投资

现阶段我国正处于由资本短缺向资本过剩转变的阶段，由于国内投资渠道相对匮乏，导致资金配置效率低下，也容易出现资本过度投机的问题，为通货膨胀和资产泡沫埋下隐患。加快发展创业投资，能够为过剩资本提供合理出口，为社会资本提供升级版的投资渠道，防止投机性力量过早形成和过度积累，提高资本回报率和资金利用效率，引导社会资金支持实体经济、特别是创新型企业发展。

二、境外发展创业投资的主要经验与启示

20世纪90年代以来，创业投资在全球范围内快速发展，一方面发展范围扩展到众多国家和地区，另一方面产生了更多典型的成功范例。创业投资发展的成功，使一些国家形成了创新驱动经济发展的优势。如美国创业投资发展支撑了其在信息技术等领域的全球领先地位，并在第三次产业革命中发挥引领作用；以色列和我国台湾地区等经济体，也通过适当的政府引导使创业投资获得快速发展，有效发挥了促进创新、提升产业竞争力的作用。从国际经验来看，创业投资发展能否成功，取决于法律法规、税收优惠政策、政府性基金和退出机制等四方面的重要因素。其中，税收政策是支持创业投资的传统方式，政府性基金是各国创业投资发展政策的最新趋势，同时也是实践证明最行之有效的做法。

（一）发挥政府引导基金作用

一是明确定位。在各国政策实践中，普遍将政府引导基金定位于主要支持早期阶段创业企业和战略性行业，并通过设定被投资企业的规模限制及限定政府性基金的投资方向、领域等来实现。如美国小企业投资公司计划的优惠政策都仅针对小企业管理局界定的小企业。英国创新投资基金将投资方向限定于对本国经济发展具有战略意义的高新技术领域，包括资源高效利用和环保技术及生命科学、数字技术和高端制造业等领域。

二是发挥政府资金杠杆作用。主要做法是通过设立政府和私人资本共同出资的混合基金，一方面发挥政府资金的杠杆作用，另一方面以商业化运作模式提高资金运用效率。如英国的企业资本基金，由政府出资2/3、私人资本出资1/3。再如以色列的YOZMA基金设立的子基金中政府出资不超过40%，基金不派人参加子基金董事会，不干预子基金运作的具体事务。各国政府还普遍通过将其对混合基金出资应获的收益向私人资本做出让渡，吸引私人资本进入，促进杠杆作用发挥。如英国企业资本基金的政府出资部分采取固定回报模式。以色列YOZMA计划则采用了类似期权的模式，如果参股基金运作成功，6年后其他投资者可以原价购买政府在基金中的股份。

三是培养专业管理人才。一些国家赋予政府性基金培养专业人才的重要功能。如英国政府就希望利用企业资本基金培养优秀的基金经理，让基金经理通过管理政府性基金积累经验和信誉，以便他们能在未来募集和管理私人投资者出资的基金。澳大利亚创新投资基金计划也明确将培养具有早期投资经验的创业投资基金管理人作为政策目标之一。

（二）建立完善的法律法规体系

为了落实政府鼓励创业投资发展的政策意图，同时规范创业投资的运作，很多国家都颁布了专门的法律法规。如美国早在1958年就颁布《小企业投资法》，确立了小企业投资公司制度。该法颁布后效果显著，小企业投资基金迅速发展，推动了美国创业投资第一次发展高潮。1980年和1992年，又分别颁布了《小企业投资促进法》和《小企业股权投资促进法》，解决创业投资发展中出现的一些问题，促使放缓的发展进程重新加速，为上世纪90年代创业投资大发展并支持信息技术革命奠定了基础。我国台湾地区在1983年颁布信托业法规的同时，专门颁布《创业投资事业管理规则》，为创业投资发展提供了良好的法律环境。此外，英美等国从法律上确立有限合伙的企业组织形式，明晰有限合伙人权责，使有限合伙制成为受到法律保护同时较公司制条件宽松的一种组织形式，为创业投资提供了重要发展条件和空间。

（三）充分发挥税收优惠的引导作用

税收优惠是适合于创业投资发展全程实施的支持政策。从国际经验来看，税收减免能够有效引导私人资本进入创业投资领域，促进创业投资发展。在各国政策实践中，最常使用的优惠是所得税抵免和资本利得税减免。所得税抵免政策，通常是按照投资额的一定比例抵免应纳税所得额。如美国的一些州给予符合条件的创业投资合伙公司相当于投资额20%―30%的公司税减免优惠，有些州对投资于作为合格投资公司投资人的保险公司提供高达投资额100%―120%的公司税抵免。我国台湾地区对投资创业投资企业（要求70%以上资金投资于符合科技型企业标准的创业企业）满两年的股东，允许按投资额的20%抵减个人或法人的所得税。资本利得税优惠通常采取免征或降低税率的方式，主要支持长期投资。如英国对个人投资于无其他利益相关的小企业，持股比例不超过30%、时间在三年以上的，转让时所得免征资本利得税的优惠。韩国也对创业投资的个人投资者实行资本利得税免税优惠。

（四）营造有利于创新创业的社会环境

良好的创新创业环境是创业投资促进创新成果产业化、形成创新驱动经济发展能力的基础。很多国家在以政策直接推动创业投资发展的同时，也十分注重利用科技、中小企业等政策营造有利于创新创业的社会环境。如韩国在1997年颁布了《科技创新特别法》，对扶植中小型创业企业进行技术开发做出明确规定，政府在人才引进、税收、金融及销售方面对进行技术开发的中小企业给予多种优惠；无偿地向参与国家重点科研的中小企业提供研发经费；通过有关程序无偿地向中小企业提供国家拥有的技术，并促进科研机构积极向中小企业转移其成果。此外，韩国政府还通过在政府采购中向中小企业倾斜的方式支持中小企业发展。英国在1998年底竞争力白皮书《我们竞争的未来：建设知识驱动的经济》，强调科技创新的重大意义，政府做出广泛承诺，将创新预算提高25%；启动2500万英镑的科学企业计划；保证在2001年3月前90%的政府采购和2002年前25%的政府服务都通过电子系统实现；建立具有广泛基础的企业文化，改变轻视企业家的传统观念，鼓励所有不同年龄和背景的人创建自己的事业。

（五）为创业投资提供便利退出渠道

退出渠道是创业投资发展的必要条件。从国际经验来看，退出渠道越便利越健全，创业投资发展也越快。建立面向小企业的交易所或柜台证券市场，是提供创业投资制度化退出渠道的有效方式。典型的例子是美国在1971年推出纳斯达克市场，1992年又推出纳斯达克小型资本市场，由于上市条件宽松、门槛低，为创业资本提供了便捷的退出渠道，从而促成创业投资的快速发展。伦敦证券交易所也设立了另类资本市场（AIM），对上市企业不设公众持股要求和最低财务记录要求，由此形成早期阶段小企业上市、创业投资退出的有效渠道。

三、我国创业投资的发展现状与存在的主要问题

我国从20世纪80年代中期开始借鉴国际经验，探索发展创业投资。20世纪90年代后期以来，在国内外相对有利的发展环境和越来越成熟的政策支持下，我国创业投资迅速发展，对创新创业和经济发展转型的促进作用开始显现。但与实施创新驱动发展战略、转方式、调结构的客观需要相比，当前我国创业投资仍存在诸多问题，亟待尽早解决。

（一）我国创业投资发展取得了阶段性成绩

1、创业投资观念深入人心，发展创业投资的社会氛围逐渐形成

近年来，国家对创业投资重视程度不断提高，陆续出台了创业投资相关管理办法，制定了税收等扶持政策，拓宽了创业投资资金来源和融资渠道，推出了创业板和全国中小企业股份转让系统等退出渠道，各级政府探索建立了创业投资引导基金，带动了社会资本参与创投活动，创业投资观念逐渐深入人心。创业投资巨额回报的示范效应逐步显现，吸引越来越多的投资者投身创业投资事业，有利于创业投资发展的社会氛围初步形成。

2、行业发展较快，投资阶段逐步前移

自2005年《创业投资企业管理暂行办法》实施以来，我国创业投资业步入法制化发展阶段，行业规模不断发展壮大，截至2012年末，全国备案创业投资企业资产总规模超过2800亿元，是2006年资产规模的近十倍。受近期上市审批速度放缓等多种因素影响，创投行业的投资阶段逐步前移。

3、对创新创业和经济发展的支持促进作用初步显现

随着创业投资的逐步发展，其支持创新创业和促进经济发展转型的作用开始显现。近年来迅速发展的新材料工业、新能源高效节能技术、医药保健、生物科技、软件产业等新兴产业及其对经济增长的贡献，与创业投资大力支持密不可分。创业投资促进研发、创造就业岗位、促进经济增长的效果也开始显现，被投资企业研发投入占比普遍高于全社会平均水平1―2倍。创业投资企业所投资企业工业与服务业增加值、就业人员、缴纳税金增速均高于全社会平均水平。

（二）现阶段创业投资尚不能适应创新驱动发展战略的要求

1、对发展创业投资重要性认识不足，创业资本总体规模偏小

受多种因素影响，当前我国相关部门并没有充分认识到创业投资对我国转方式、调结构的重要性，以及当前加快发展创业投资的必要性和紧迫性，导致我国创业投资发展相对不足。目前备案创业投资企业年度投资规模不到300亿元，仅占当年GDP的0.07%左右。如果按照备案企业投资占全社会广义创业投资基金年度投资规模1/3计算，则全国广义创业投资基金年度投资规模也就不到900亿元，其占GDP的比重只有0.21%，低于亚洲新兴市场国家，更远低于创业投资行业最发达的美国、英国等。

2、真正意义的创业投资发展缓慢，“PE化”倾向严重

与我国当前不断扩大的创业投资行业规模相反，真正意义的创业投资发展相对缓慢，不少创投企业倾向于投资中后期企业，对早期企业的支持明显不足。一些甚至将创业投资视为追求暴利的手段，采取快进快出的方式，致使创投行业存在一定的“PE化”倾向，种子期和起步期的投资比例呈现下降趋势。与走中国特色自主创新道路的要求相比，创业投资促进成长性创业企业的作用并未有效发挥出来。

3、退出机制需要完善，政策有效性有待进一步加强

一方面，我国创业投资退出渠道仍不够完善，多层次资本市场体系尚未完全形成。创业板市场准入门槛仍然较高，且缺乏有效的差异化禁售制度，对中早期企业的投资促进作用较小。同时，场外交易市场受严格管制、发展相对缓慢，难以满足创业投资退出和创业企业接续融资的客观需要。我国并购市场仍处于初级阶段，并购退出方式占比仍然较低。另一方面，部分政策的系统性、针对性不强，影响了我国创业投资对中小、高新企业支持作用的发挥。2012年投资中小企业的案例数和金额，较2006年分别下降了15个和19个百分点；投资于高新企业的案例数和金额，较2006年分别下降了10个和9个百分点；投资于中小高新技术企业的案例数和金额均较2006年下降15个和16个百分点。

4、鼓励创新创业的社会氛围不够浓厚，创业投资发展的大环境有待完善

与发达国家相比，当前我国鼓励创新创业的社会氛围并不浓厚，支持创业投资发展的大环境也不完善。在此背景下，社会上形成了以成败论英雄的风气，而缺乏“鼓励创新、宽容失败”的文化氛围，使创新者不敢冒险、创业者因循守旧，缺乏应有进取心。受我国现行应试教育制度的束缚，在校学生从小没有养成积极创新的习惯，大学课程设置也使学生缺乏创业的基本技能训练与能力培养。这些不利于创新创业的大环境，客观上制约了创业投资的发展。

四、以完善新兴产业创投计划为重点推动创业投资发展

未来，应围绕创新驱动发展战略实施，以加强和完善新兴产业创投计划为重点，推动我国创业投资快速健康发展。

（一）加强创业投资行业的顶层设计

1、建立必要的创业投资组织协调机制

围绕推进战略性新兴产业发展，组织有关部门建立起必要的组织协调机制。从国际经验看，鉴于创业投资与证券投资具有不同的性质和功能，多由经济部门主管，如英国由商业创新与技能部（BIS）主管、我国台湾地区由“财政部”主管，为此，建议由国家发改委、财政部牵头，会同有关部门负责协调创业投资管理工作。

2、制定创业投资行业发展战略规划

为了更好地促进创业投资行业规范、健康发展，有必要组织有关部门制定创业投资行业发展规划，从全局性、战略性的角度明确创业投资行业发展的目标与方向。

3、加快设立国家新兴产业创业投资引导基金

借鉴欧洲投资基金、法国国家创业投资引导基金经验，加速设立国家新兴产业创业投资引导基金，在参股、分红、退出等操作过程中提高市场化程度，有效实现资金滚动使用，更好地贯彻国家创新驱动发展战略意图。

4、积极探索，丰富创业投资类型

一是鼓励有条件的地区创立地方“天使网络”，组织“天使团投资”，或财政出资积极培育天使投资和种子基金；二是充分利用大企业对所在行业业务发展较为了解的优势，鼓励大企业设立创业投资基金，投资于上下游早期创新企业，最终形成大企业与被投企业相互促进、共同发展的局面；三是在富裕和较富裕阶层集中的地区，探索培育作为有限合伙人（LP）的合格投资者队伍，有效引导较富裕阶层参与创业投资基金，引导社会资本向实业和创新领域集中，防止沿海发达地区过早形成大规模的投机性资本。

5、进一步引导社会增进发展创业投资共识

一是充分运用网络、报纸、杂志等媒体加强创业投资在创新驱动发展战略中作用的宣传与引导，增强全社会重视创业投资的意识；二是加强创新创业成功案例研究，通过召开座谈会、组织媒体报导等多种形式加强对创新创业成功案例的宣传，激发人们参与创业投资的积极性。

（二）深化创业投资相关体制改革

1、进一步加快政府职能转变

在科学界定与市场的关系基础上，加快转变政府职能，减少对企业不必要的干预，积极为创新企业和创业者提供便利、周到的公共设施和完备的法律法规、有效的政策支持，切实解决企业发展面临的困难，建设服务型政府。

2、改革中央财政资金投入方式

配合政府职能转变与审批制度改革，加快中央财政资金支出改革，通过整合相关支出项目、优化科学技术支出的内部结构以及扩大新兴产业创投计划等引导基金规模，将更多的财政资金用于支持科技成果产业化。

3、积极推进金融改革创新

加快金融体制改革，积极探索科技贷款贴息、知识产权质押等多种支持机制，推动创新科技与金融的有机结合，支持初创企业、创新企业的发展。积极拓宽保险业投资范围，大力发展多层次资本市场，为创业投资提供更广泛的资金来源和退出渠道。

（三）加快建立和完善创业资本的投融资体系

1、鼓励各级财政加大对创业投资支持力度

要鼓励各级财政通过整合相关财政性资金等方式，将更多的资金用于增加创业投资资金的支出规模，加大财政资金对创业投资的支持力度。

2、拓宽创业投资资金来源

一是及时修订相关管理办法，适当放松对保险基金、社保基金等金融机构参与创业投资的限制，使创投企业获得更多稳定的资金支持；二是允许创投企业通过发行股票、债券等方式募集资金，解决创投企业资金缺乏的问题，同时规范创投企业管理。

3、健全完善创业投资退出渠道

一是适当降低创业板、中小板上市条件，加快审批速度，对创业板试行全过程保荐人负责的制度以及差异化的禁售制度，进一步健全创业板市场；二是稳定扩大中小企业股份转让系统试点范围，加快推行做市商制度、投资者适度性制度，增强“新三板”流动性，吸引机构和私人投资者投资；三是在主板、创业板、“新三板”之间加快建立灵活有效的升降转板机制，调动企业发展积极性；四是规范发展地方性产权交易市场，加快制定相关法规制度，积极构建完善的产权交易市场体系，努力提升产权交易市场的整体功能和水平，为创业投资和创业企业提供更多可供选择的退出与接续融资渠道。

（四）进一步加强市场环境建设

1、健全相关法律法规

一是尽快为创业投资进行专门立法，形成创业投资发展的基本法律规范；二是修订《公司法》，允许企业未上市前发行可转换优先股，放松股权转让场所限制；三是制定《企业并购法》、修订《反垄断法》，规范公司并购行为。

2、完善配套税收优惠政策

一要适当放宽优惠政策被投企业执行标准，将现行“中小”加“高新”双重标准放宽为“中小”单一标准，给予主要投资于中小企业的创业投资机构享受抵扣企业所得税70%的优惠政策；对于同时达到“中小”和“高新”双重标准的创业投资企业则进一步提高优惠力度，实行所得税全额抵扣政策。二要将投资抵扣政策适用范围延伸到投资者环节并给予长期投资者税收优惠，即对投资于中小企业的创投企业，且投资期限五年以上的投资者所获得的股息、红利等投资性收益可享受70%的抵扣所得税优惠政策；对同时达到“中小”和“高新”双重标准的则实行所得税全额抵扣政策。三要给予主要投资于小企业、且不设立管理团队、不从事主动工商经营活动，全部所得分配给投资者，由投资者缴税，投资者持有达到一定年限的公司制创业投资基金免征企业所得税优惠。

3、营造有利于创新创业的社会环境

一是通过创新教育纳入国民教育体系，加强知识产权保护等方式，积极培育创新文化；二是通过大学开设创业教育课程、设立创业教育资助基金等方式，大力强化创业教育；三是通过加快建设全国统一的企业征信体系、探索建立创业投资一般合伙人业绩考核体系与信息档案系统等方式，加快建设创业投资信用体系。

（五）健全完善创业投资行业管理体系

1、完善管理制度

进一步完善创投企业备案管理制度，建立规范的信息披露制度，从制度上防范创业投资行业风险，规范创业投资行业管理，促进创业投资发展。

2、强化行业监管

加强行业监管，有效防范创投行业发展中面临的各种风险。一要建立全国统一的统计指标监测体系，加强对行业运行的监测分析，及时发现并解决行业发展中可能出现的苗头性和倾向性问题；二要积极发挥业务主管部门的监督管理职能，注意防范投资风险、融资风险以及管理风险。

3、加强行业自律管理

加强创业投资行业管理，充分发挥协会的作用，通过定期组织行业论坛、倡导组建行业联盟等方式为创投企业创造交流的平台，促进行业发展。

（六）深化国际交流与合作

1、研究借鉴国外成功经验

要组织有关机构认真研究和总结美国、以色列等创业投资发达国家的成熟做法，并通过召开国际研讨会等方式，积极借鉴创业投资行业发展的成功经验，为我国制定创业投资发展政策提供决策参考。

2、加强专业性管理人才引进培养

坚持融资与融智相结合，在允许国外创业投资基金进入中国的同时，与引入国外优秀的专业性管理人才相结合，通过合作设立中外合资创业投资企业的形式，建立专业性管理人才培养制度，努力壮大创业投资人才队伍。

3、充分利用双边、多边贸易平台，提高合作层次和水平

要充分利用我国与其他国家签订的双边、多边贸易协议，加大对高新技术领域的合作力度，努力提供我国与发达国家创业投资领域的合作层次与水平。

（执笔人：宋立、徐建平、石一、刘国艳、霍福鹏、王元）