从一宗审判案例浅析违法建设行为人的认定
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某市城管综合执法部门对一宗违法建设进行了立案调查，作出限期拆除违法建设的行政处罚。违法建设当事人就该行政处罚向法院提出行政诉讼，经法院判决撤销了行政处罚决定。在此案件中，法院认为城管部门作出的行政处罚事实不清，其主要观点是违法建设的责任主体认定存在问题。现从这宗案例对违法建设行为人的认定进行分析。
一、城管部门对案件进行调查的基本情况
2011年3月，城管部门发现某在建建筑有违建嫌疑，现场进行检查并作出检查笔录，在检查笔录中注明被检查人梁某某，但检查笔录签名为潘某铸，检查笔录未注明两者关系（实质二人为母子关系）。其后潘某铸以委托人的身份到执法队接受讯问调查，在所作出的两份讯问笔录中，案件办理人员讯问了房屋的用地情况，潘某铸陈述：“该用地是本人父亲（潘某树）所使用的房屋，2008年办理了《某市集体土地房产权属证明书》”，并称“因潘某树于1997年6月因病死亡，现由我母亲（梁某某）接管该地的使用权及一切的施工”。在其后的组织听证中，潘某铸和梁某某参加，潘某铸在听证中陈述“该房屋为当事人唯一房屋，且年事已高，拆除后当事人及家人将无居住房屋，请求不要拆除”。
城管部门在案件中收集了以下证据：（1）梁某某出具的由村委盖章的情况报告，报告是梁某某以户主身份提出重建时对房屋四至尺寸及环境保洁的保证书；（2）一份由其三个儿子潘某铸、潘某乐、潘某裕共同签名的情况报告，说明旧房屋是其父亲潘某树遗留的祖屋，现由三儿子潘某铸出资兴建，建成后交由梁某某居住，待其故去后再就房屋进行分配；（3）《某市集体土地房产权属证明书》，证明书注明权属人潘某树，房屋占用份额为全部，房屋所有权为私有；（4）是由房屋主管部门出具的房屋安全鉴定书；（5）一份由潘某铸、陈某某和梁某某签名的向某银行的个人借款合同，借款合同用途为生产经营；（6）某村社提交的证明，证明房屋是潘某树留给其妻子梁某某居住的房屋。
城管部门依据案件调查情况（主要是潘某铸提供和陈述的内容）作出了处理决定：依据调查的事实和收集的证据，认定梁某某是违法建设的行为人，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广州市城市规划条例》第二十八条的规定，依据《广州市违法建设查处条例》第二条规定，构成违法建设，且属于严重影响城市规划，无法采取改正措施消除影响的违法建设，应予以拆除，故作出了限期拆除的处罚决定。
二、提起行政诉讼后，法院对案件的审理意见
梁某某在收到行政处罚决定书后，向法院提起了行政诉讼，在行政诉讼中的申辩意见包括：一是处罚对象不正确，涉案房屋由其本人和三儿子潘某铸共同出资兴建；二是对于村民宅基地房屋，城管部门应依据《物权法》、《土地管理法》等规定，责令其补办手续；三是根据某市“三旧”办关于“城中村”改建有关文件规定，危房复建面积应为280平方米；四是作为本人唯一居所，恳请保留不拆除。
立案后法院为查清事实，在庭审后前往梁某某所在的集体经济联社经济发展有限公司进行调查，并对潘某铸、陈某某（个人借款合同的签署人）进行询问，并采纳经双方庭审质证无争议的证据后认为涉案房址原登记产权属人潘某树去世后，涉案房址的宅基地继续由潘某树的家庭成员使用。涉案房址的新建楼房目前部分由梁某某、潘某铸、陈某某居住，部分供出租。
最后法院判定：城管部门认定梁某某是违法建设行为人的证据主要有4份检查笔录、2份询问笔录、听证笔录，但上述笔录均由原告梁某某的三儿子潘某铸签名，或者包括潘某铸签名，虽然潘某铸本人称其是受梁某某委托处理相关事宜，梁某某也出具了授权委托书，但城管部门没有进一步查证梁某某事违法建设的行为人和违法建设事实。从询问笔录中看，潘某铸均称，其母亲梁某某在其父亲去世后，接管该地使用权及一切施工项目，而据查梁某某与丈夫潘某树共育有四子一女，该宅基地原登记权属人潘某树1997年病逝后一直未进行变更登记，谁是该宅基地的使用权人，仅凭梁某某和三儿子潘某铸的陈述进行认定，应视为证据不足。在本案审理过程中，梁某某坚称涉案房屋是由其及三儿子潘某铸和儿媳陈某某共同出资兴建，从城管部门提供的证据来看，潘某铸实际参与了涉案违法建设行为的全过程，且新楼房建成后，部分由梁某某、潘某铸和陈某某居住，部分用于出租。综观上述情况，城管部门认定梁某某为违法建设行为人证据不充分，应视为事实不清，证据不足。故撤销了行政处罚决定。
三、违法建设行为人的认定是顺利实施行政处罚的前提
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”。而在工作实践中，办理此类案件的城管部门往往是对于违法建设的用地情况、是否办理相关手续、面积、建设时间等事实调查较重视，却经常忽视了对违法建设行为人的认定，这主要的原因可能是因为违法建设的行为人是建设的实质投资人，在一些违法建设案件中投资人关系复杂，调查取证存在一定难度。但是对违法建设行为人的认定是案件调查的基础和前提，行为人错误将直接导致案件的违法事实不清。《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这里的案件事实应包括“何人、何时、何地、何事、何情节（轻重）”，“何人”即违法主体是谁，在违法建设案件中实质投资人该承担行政法律责任，所以查清违法建设行为人是我们认定违法事实的最基本的要素。在前述案例中，城管部门在开展调查时无论的询问笔录、现场笔录、收集的证据材料中可以看到对于违法建设何时建设、何地、有无手续调查比较清楚，但是在行为人认定时却简单的根据经验进行了判定，无视在收集证据时出现的一些自相矛盾的情况。这直接导致了行政处罚案件由于事实不清楚从而被撤销。
四、城管部门在作出违法建设行为人认定时应注意的问题
1.在固化的笔录模板中完善对违法建设行为人认定环节。如前述案件中，案件调查人员应该在案件询问或者检查笔录中将违法建设行为人的认定作为制式内容进行询问。一般询问中会问建筑物由“何人建设、何人设计”，而在本案询问中如果将违法建设投资人作为重点询问内容有利于一开始发现行为人认定中存在的问题，及时矫正调查认定错误。案件中潘某铸自行陈述“房屋是其父亲，母亲梁某某接管土地使用权和一切施工”，与其后城管部门收集由其三个儿子潘某铸、潘某乐、潘某裕共同签名的情况报告，报告中说明“旧房屋是其父亲潘某树遗留的祖屋，现由三儿子潘某铸出资兴建，建成后交由梁某某居住，待其故去后再就房屋进行分配”，两份证据材料就何人出资兴建存在明显矛盾，这时如果询问何人出资，明确房屋的实质出资人，有利于下一步收集证据明确查办方向。
2.注意案件中单独违法还是共同违法的判断。对于单独违法，行政机关应当有证据认定是单独实施违反行政法律规范的行为，证据应当排除共同实施违法行为的可能性。对认定共同实施违法行为的，行政处罚决定应当写明共同违法行为人在实施违法行为中所处的地位、作用和实施的具体内容，并提供相关的证据证实上述事实。在本案件中收集的证据无法排除共同实施违法行为的可能性，虽然潘某铸说明工地是由梁某某接管，但是没有证据表明原宅基地属于梁某某一人所有，而梁某某与《某市集体土地房产权属证明书》注明权属人潘某树共同育有三子一女，所以简单就认定梁某某单独实施违法建设行为不妥。如果认定共同实施，就必须调查潘某铸在实施违法建设行为时的作用和地位，这恰恰是本案中所忽视的部分。
3.加强证据收集意识。在实践中经常出现由委托人提供证据和接受询问调查的情况，这些证据和情况往往城管部门所作出的决定主要依据。在这种情况下有几点需要注意的问题：
一是应明确委托权限。在某市城管部门制式授权委托书列明的委托权限是：（1）签收本案执法文书；（2）协助城市管理综合执法部门调查本案；（3）行使陈述、申辩权和听证权；（4）处理本案其他事项。根据工作实践，应对制式文书进行修改，增加身份证号码、期限及代为提交确认相关证据材料权限，以减少权限模糊的情况。另外根据《民事诉讼法》第五十九条规定：“委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条规定：“当事人委托诉讼人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书”。根据这一原则性规定，行政处罚中的授权委托行为当事人是公民个人的，该公民要在授权委托书上签名或盖章，最好能加摁指印；当事人是公司法人时，规定授权委托书的签发人最好是公司和法定代表人一并签发。对于行政处罚告知程序委托行为，因为行政处罚告知程序是行政执法机关必须履行的一项法定义务，此时当事人进行陈述、申辩或者要求听证则是权利而非义务，当遇到委托人前来接受行政处罚告知时，城管部门更加应当审查好权限。
二是对于委托在行政处罚案件的效力问题，吴庆丰在《行政处罚中委托行为的法律效力》有详细的阐述，他认为分三种情形：（1）调查询问对象有作证能力，但无授权委托；（2）调查询问对象有授权委托，但无作证能力；（3）调查询问对象既有作证能力，又有授权委托，无论属于何种情形，仍需要从合法性、真实性和关联性等角度进行审查判断，与其他物证、书证、证人证言等证据相互印证，形成证据链。在本案件中，城管部门发现的建设物原地址属于潘某树，而潘某铸持有梁某某的委托授权提交了证据并接受询问，在证据中对违法建设的投资人出现了两种不同的情况，这就需要进一步对证据链上进行查证。而在其后梁某某亲自参加的听证中，城管部门仍忽视了这个问题，没有就证据链条中明显的矛盾对梁某某进行询问，而是简单采纳了其委托人潘某铸的陈述，认定梁某某就是违法建设行为人。由于缺乏了证据的应证，一旦发生行政诉讼，当事人就有充分理由委托人的陈述。就如同此案件一样，当梁某某在行政诉讼中提出共同出资兴建时，城管部门就陷入了行为人认定错误、导致事实认定不清的不利局面，造成了案件败诉。
参考文献：
[1]吴庆丰.《行政处罚中委托行为的法律效力》.
[2]郭卫东.《以案说法-城管执法中违法建设主体的认定》.
[3]陈美宪.《依案说法-由一案例探讨行政责任主体的确定问题》.
[4]陈益光.《如何认定土地违法的主体》.