镇财市管改革的实践与启示
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为推动建立县乡公共财政体制框架，2006年，财政部在结合乡镇财政管理方式改革试点经验的基础上，下发了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，要求在全国进一步推进“乡财县管”改革工作，进而深化公共财政支出改革，巩固农村税费改革成果，促使乡镇财政尽快走出困境。现以万宁市“镇财市管”财政管理模式改革的实践为例，总结成功经验，分析存在问题，并据此提出相关对策建议。
一、改革的背景及推进过程
乡镇财政自建立以来，对促进我国农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设发挥了重要作用。但近年来，随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，乡镇财政陷入了困境，主要体现在：（一）基层税务所人员少，存在一岗多人或一人多岗，一人同时负责税款的征收和管理，甚至还负责代开发票的情况，造成了管理混乱；（二）税费改革使乡镇财力的构成发生了较大的变化，财政自给水平大大降低，乡镇取得财力的主要途径是上级转移支付；（三）乡镇政府的收入来源明显减少，但是乡镇财政支出资金刚性依然存在。鉴于乡镇财政举步维艰的事实，万宁市财政局、地税局、市人行国库部门结合财政部关于乡财县管改革的文件精神，经过多次磋商，拟定了“镇财市管”改革方案，并得到了省财政厅、省地税局、人行海口中心支行国库处领导的大力支持，在乡镇政府支持和其他征收机关的配合下，万宁市人民政府批准于2009年7月1日起正式实施镇财市管财政管理模式改革。
二、改革的主要内容及具体操作模式
（一）改革的主要内容
在保持“镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，镇政府享有的债权和承担的债务不变”的原则下，由镇政府审批镇事权范围内的支出。市财政局在预算共编、帐户设置、集中支付、政府采购、票据管理等方面，对镇财政进行监督和管理。镇政府在市财政部门的指导下，编制本级预算、执行方案，组织本级预算的执行。镇财政预算内、外收入全部纳入市级财政管理，镇组织的税收收入全额缴入入市国库核算，非税收全部纳入市财政非税专户，由市财政部门按乡镇、分预算科目分别缴入市国库进行核算。财政局按时将各乡镇上月收入以“暂存款”科目全额拨回镇地方财政库款账户。
（二）改革的具体操作模式
1.账户设置情况。取消乡镇财政原在各银行或金融机构开设的“乡镇国库”账户和“乡镇财政专业户”账户，由市县财政部门在市县农信社（6个）和农行（6个）为各乡镇开设“镇国库存款”账户，在农行设置“万宁市财政局市政府非税收入专户”。
2.收入收缴模式。通过提高“三方协议”签约率实现预算收入电子化的预算收入管理方式，税收收入都直接缴入国库，由人行国库部门利用财税库银横向联网系统办理缴入款的划分、上解、入库和同级工作，并按各镇征收机关生成预算收入预报与地税局、农税局、财政局对账。非税收收入缴入农行的“政府非税收入专户”中，分次缴入国库。
3.支出模式。将原来的手工实拨方式全部改为采用财政集中支付方式，即由镇级预算单位提出用款计划，经财政所审核汇总上报市财政局，由县农行或农信社通过集中支付方式进行划款，之后银行再凭划款凭证到人行国库处进行清算。
三、改革取得的成效
通过一年多的运行实践，万宁市镇财市管改革工作顺利，取得了一定的成效，主要体现在：
（一）加强了乡镇财政预算管理，县级财政能监控每笔资金的去向，确保了预算资金即时足额到位；增强了县域财政调度资金的能力，“账户统设”和“集中支付”的实施实现了县财政统一管理和核算乡镇财政资金，规范了乡镇财政的支出行为，各项专款实现专款专用并及时足额拨付到位，确保了基层组织的正常运转和社会事业的健康发展。
（二）堵住了乡镇收入的漏洞，提高了国库资金使用效率。按照镇财市管工作方案要求，镇级财政收入全部缴入市级国库，纳入市级收入核算。解决了市级国库不能核算乡镇级收入的瓶颈，大力促进了我市地税部门与纳税人、银行签订电子缴税扣款协议。而市级国库会计核算系统――国库会计数据集中系统（TCBS）是人民银行总行国库局经过反复讨论需求、多次论证方案的基础上开发的计算机应用软件，能适应财税金融体制改革不断深入和社会信息化程度日益提高的要求，与财税库银横向联网系统实现无缝连接，通过功能强大的参数代码设置，将TIPS传来的已对账成功的征收机关扣税信息，即时处理，准确、直达入库，极大地提高了国库资金的使用效率。同时将处理成功的信息通过TIPS返回给征收机关，达到信息资源共享的目的。自实行“镇财市管”后，利用国库会计数据集中系统进行收入核算操作，堵住了乡镇收入的漏洞，收入大幅提高，有4个乡镇收入突破500万元，还有2个突破了1000万元。
（三）消除现金缴税潜在风险，确保了国库资金的安全。“镇财市管”改革的实施，大力促进地税部门提高与纳税人签订电子缴税签约率，实现征收和管理分离，消除现金缴税存在的随意挪用，甚至贪污的潜在风险。至今，地税部门与纳税人、银行签订电子缴税扣款三方协议已达99%（未签约包括零星税款和建筑安装业临时纳税），极大地减少了现金税款，消除现金缴税潜在风险，确保了国库资金的安全。
（四）促进了“源头治腐”工作。随着“镇财市管”改革的实行，各项乡村财政财务管理制度日趋规范完善，财政资金使用更加程序化和透明化，不仅保证了财政资金安全高效运行，而且给违纪违规的现象砌了一道“防腐墙”，从源头上较好地预防了腐败现象的产生。
（五）改革取得的成效受到了上级的肯定，为其它市县的改革提供了借鉴。万宁市自进行“镇财市管”财政模式改革以来，大胆实践，积极探索，勇于创新，使改革取得了重要进展和明显成效，得到了省财政局、省地税局、海口中支国库肯定，为其它市县的改革提供了可贵的借鉴。
四、改革存在的问题
（一）财政收支管理机制仍不完善。“镇财市管”改革在管理流程和岗位职能的设置上需要进一步加以明确和细化，强化各岗位间相互制约、监督的职能。加上大部分乡镇缺乏完善的计算机操作系统，仍采用手工模式，影响了财政管理跟国库操作的质量和效率。
（二）改革部分内容有待商榷。目前“镇财市管”改革还没有固定的模式遵循，在改革中很多做法在现行的法律规章中并不能找到答案，因此有些改革做法的对错还不能下定论。如把乡镇收入业务交给农行和农信社，一个月只由农行和农信社报解一次到市国库，从经收税款的角度讲存在滞留税款的问题。
（三）相关制度不健全。虽然万宁市制定了相应的改革实施方案，但其中的规定都比较粗放，缺少如何落实的具体细节性的规范性的制度。如对如何落实资金所有权不变，如何防止县财政占用乡财政的资金，如何确保县主管部门转移支出责任等都没有具体的制度。此外，对改革推进过程中出现的各种新情况、新问题，研究解决不够。
（四）国库监管职能弱化，且存在操作风险。国库业务电子化程度不断提高，国库服务水平大幅提升，越发消弱国库监管职能，特别是国库柜面监督职能，不利于国库资金风险防范。国库核算系统（TCBS）高度电子化，收入业务和拨款业务都由单人处理，加上市国库业务量大增，核算质量有所下降。此外，一些财税工作人员业务素质水平不高，工作态度不严谨，缴款书信息录入时差错时有发生，常常造成国库核算系统无法正常处理。
五、实施“镇财市管”改革的启示及建议
在总结“镇财市管”改革实践情况的同时，也对今后进一步推行“镇财市管”改革提供了启示和建议。
（一）转变观念，彻底消除改革障碍。乡镇领导与财政部门思想观念的转变和统一，事关县财市管乡用改革的成败。在加快乡镇财政管理改革进程中，一方面，乡镇要顾全大局，支持改革，配合市财政部门和市人行国库部门的工作，彻底消除改革中的“权利”思想。另一方面，各级财政部门要打消顾虑，纠正单纯为规范乡镇财政收支行为的错误观念，把这项工作与建立和完善我国公共财政体系紧密地联系在一起，使改革真正落到实处。
（二）进一步规范财政支出。在改革模式上，继续充分融入部门预算、国库集中支付、政府采购和会计集中核算等公共财政支出管理新理念。扩大财政国库直接支付范围，对乡镇公务员、离退休人员和公益性事业人员，实行工资统发；对政府采购支出、大额支出通过国库支付；对大额支出采取单项申报、单项审批的办法，实行拨款按计划、用钱凭申报的制度。建立乡镇备用金制度，合理确定备用金额度，以保证乡镇政府临时性和应急性的支出需求。
（三）坚持操作简便、规范高效的原则。首先要尽量简化工作程序，减少审批环节，方便乡镇根据实际使用资金。其次，通过制定网络操作安全规则，横向联网业务监控制度，修改完善相关法规，使国库业务操作有法可依，有章可循。
（四）开展业务培训，提高人员素质。加强对业务人员的业务培训，提高业务人员的理论水平和操作技能，保证业务操作的合规性、准确性。
（五）完善信息网络系统，确保操作安全。充分利用现有的信息网络技术，在TCBS增加电子信息审核和TIPS税款入库信息错误退回功能，加强信息的准确、真实性、合规性的审核。
目前，“镇财市管”改革虽然不能解决所有的问题，但任何一项改革都是一个量变到质变、先局部后整体再得以逐步深化与扩展的历程。作为农村综合改革的先行改革，它将成功为机构改革提供条件，最终推进我国政府行政制度改革。